PROGRAMA OPERACIONAL No. 10
CONTAMINANTES
ORIENTACIÓN
10.1 Las directrices para este programa fueron establecidas por el Consejo del FMAM
en la Estrategia Operacional. Los programas operacionales en la esfera de las aguas
internacionales constituyen un marco de planificación para el diseño, la ejecución y la
coordinación de diversos proyectos del FMAM sobre aguas internacionales que
pueden generar beneficios específicos para el medio ambiente mundial. A través de
diferentes programas se da prioridad a diversos tipos de intervenciones y proyectos
que pueden conducir a la adopción de enfoques más amplios para la regeneración y
protección de los sistemas de aguas internacionales. Dichos programas tienen por
objeto garantizar una coordinación sistemática entre los organismos de ejecución, los
países y otros participantes y generar beneficios programáticos para el medio ambiente
mundial que de otra forma no sería posible lograr.
10.2 En el programa operacional relativo a los contaminantes, los proyectos del
FMAM muestran distintas formas de superar los obstáculos que impiden adoptar
prácticas óptimas para contener la contaminación de las aguas internacionales. Los
proyectos de este programa pueden dividirse en cuatro componentes. Uno consiste en
proyectos experimentales de pequeña escala relativos a las actividades terrestres; los
otros incluyen proyectos relativos a los contaminantes descargados desde los buques y
a las sustancias tóxicas persistentes, como los contaminantes orgánicos persistentes, así
como proyectos focalizados de alcance regional o mundial que sirven para fijar
prioridades para posibles intervenciones del FMAM, cubrir las necesidades técnicas de
los proyectos en esta esfera de actividad, o analizar las lecciones derivadas de la
experiencia.
OBJETIVOS DEL PROGRAMA
10.3 El objetivo a largo plazo del programa operacional relativo a los contaminantes
es formular y poner en marcha proyectos de demostración sobre distintas formas de
superar los obstáculos que impiden el uso de prácticas óptimas para limitar la
descarga de los contaminantes que causan problemas ambientales de alta prioridad en
la esfera de las aguas internacionales, y promover en el sector privado el uso de nuevas
tecnologías para resolver estos problemas transfronterizos.
10.4 El programa tiene los siguientes objetivos a corto plazo:
a)
proponer estrategias para abordar el problema de las actividades
terrestres que degradan la calidad de las aguas marinas mediante la
preparación de un proyecto experimental en cada una de las regiones en
desarrollo del mundo;
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b)
promover la participación de los organismos de las Naciones Unidas y de
instituciones especializadas en el desarrollo de tecnologías modernas en
la ejecución de proyectos sobre aguas internacionales relativos al
transporte de especies no autóctonas en las aguas de lastre de los buques,
al uso de nuevas tecnologías para evaluar y reducir la descarga de
contaminantes en aguas internacionales y a la prevención de descargas de
sustancias tóxicas de importancia para el medio ambiente mundial, como
los contaminantes orgánicos persistentes;
c)
obtener un apoyo importante del sector privado para realizar al menos
una demostración en gran escala de las aplicaciones de la tecnología
moderna para prevenir accidentes de transporte marítimo, derrames de
petróleo y descargas de contaminantes, y dar a conocer medidas
innovadoras para abordar cuestiones relacionadas con el Convenio
Internacional para Prevenir la Contaminación por los Buques (MARPOL),
y
d)
formular varios proyectos sobre aguas internacionales de alcance regional
o mundial orientados a extraer enseñanzas de los proyectos ejecutados en
la etapa experimental del FMAM y la etapa posterior a la
reestructuración, a difundir esas enseñanzas y compartirlas con los países
que colaboran en los proyectos sobre aguas internacionales, y a abordar
las necesidades de carácter técnico e institucional de esos países.
ALCANCE DEL PROGRAMA
10.5 En el programa operacional relativo a los contaminantes, el FMAM desempeña
una función catalizadora al demostrar distintas formas de superar las barreras que
impiden adoptar prácticas óptimas para contener la contaminación de las aguas
internacionales. Dado que este programa se refiere a los contaminantes en general y no
a una determinada masa de agua, no es necesario que los proyectos estén vinculados a
ninguna iniciativa de colaboración multinacional, como ocurre con los otros dos
programas sobre aguas internacionales. No obstante, se recomienda la puesta en
marcha de proyectos en los casos en que existe un peligro inminente y los países
vecinos afectados desean colaborar entre sí. Se incluyen varios componentes para la
aplicación de este programa a diferentes tipos de contaminantes provenientes de
diversas fuentes. Si bien la reducción y prevención de la contaminación debe ser
también un elemento clave de otros programas operacionales, éste se ocupa
principalmente de los contaminantes a los que hasta ahora no se ha prestado mucha
atención. Incluirá demostraciones de cómo superar los obstáculos que impiden la
adopción de prácticas óptimas, la aplicación de estrategias de reducción de desechos y
las medidas de prevención de la contaminación. En este programa operacional se daría
prioridad a los proyectos de demostración o a los componentes de proyectos en que se
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ensayan políticas o instrumentos económicos innovadores, como los sistemas de
asignación de permisos negociables con miras a reducir el nivel general de
contaminación.
10.6 El programa incluye proyectos regionales o mundiales con objetivos muy
concretos que pueden contribuir a satisfacer determinadas necesidades técnicas o
fortalecer la capacidad para aplicar ciertas medidas en el marco de diversos proyectos
en curso relativos a las aguas internacionales. Los proyectos focalizados de
demostración técnica y desarrollo de la capacidad pueden contribuir a crear conciencia
del problema de la contaminación en los países que participan en los proyectos
relativos a las aguas internacionales y promover la adopción de prácticas óptimas,
idear medios para encontrar soluciones y formular políticas para la aplicación de
enfoques institucionales innovadores. Este programa incluye además proyectos
mundiales sobre aguas internacionales que contribuyen a la formulación de enfoques
estratégicos aplicables a los diferentes programas operacionales en esta esfera de
actividad y que facilitan el intercambio de experiencias entre los diferentes programas
relativos a las aguas internacionales. Con este intercambio se puede desarrollar la
capacidad y se pueden extraer enseñanzas de aplicación más general.
10.7 En este programa se hace hincapié en la prevención de la contaminación. La
prevención es una estrategia más eficaz en función de los costos que la reparación de
daños. De hecho, los programas de reducción de los desechos industriales y los
avances tecnológicos para prevenir colisiones entre buques y evitar derrames pueden
aumentar las utilidades del sector privado una vez eliminados los obstáculos, y
contribuir a reforzar los principios de "el usuario paga" y de "quien contamina paga" a
fin de movilizar financiamiento para la cooperación regional orientada a proteger las
aguas transfronterizas. (En los proyectos relativos a los contaminantes tóxicos de
importancia mundial se fomentará la evaluación de las actividades de reducción de
desechos, la transferencia de tecnología y el intercambio de información.) Se promueve
la participación del sector privado para movilizar las inversiones necesarias, y se
podría experimentar con algunos métodos innovadores, como el financiamiento
contingente.
RESULTADOS PREVISTOS
10.8 Por lo general, los proyectos sobre aguas internacionales requieren un
compromiso a largo plazo por parte de los gobiernos, los organismos de ejecución, los
donantes y el FMAM a fin de promover las reformas sectoriales previstas y abordar las
causas profundas de problemas ambientales complejos en esta esfera de actividad. A
diferencia de los otros dos programas operacionales, en que es necesario un proceso
más deliberado, el programa relativo a los contaminantes abarcará una serie de
proyectos sobre ciertos contaminantes de alta prioridad que se utilizan en actividades
terrestres y que degradan las aguas marinas, así como sobre contaminantes tóxicos de
10-3
importancia mundial y contaminantes descargados desde los buques. Un cuarto
componente comprende el conjunto de proyectos mundiales y regionales en los que el
apoyo técnico, las actividades de evaluación y las enseñanzas derivadas de la
aplicación de los programas operacionales es esta esfera de actividad generan
beneficios programáticos y estratégicos para el medio ambiente mundial. Al igual que
en otros programas sobre aguas internacionales, el FMAM desempeñará en general una
importante función catalizadora suministrando financiamiento para resolver los
problemas más graves de contaminación mundial. Los resultados previstos de este
programa operacional incluyen proyectos en estos cuatro componentes.
10.9 Uno de los supuestos clave es que al cabo de cierto tiempo se habrá movilizado
un importante volumen de recursos del sector privado como parte de los proyectos de
demostración dirigidos a eliminar los obstáculos que impiden la adopción de las
medidas necesarias. Otro supuesto es que existirá una estrecha relación de
colaboración entre los organismos de ejecución del FMAM y otros organismos en los
proyectos de demostración. Para cumplir adecuadamente los objetivos fijados, puede
ser necesario incluir en los proyectos una serie de elementos para abordar problemas
técnicos y de evaluación científica, análisis, fortalecimiento de la capacidad e inversión.
RESULTADOS DEL PROGRAMA
10.10 Los resultados de este programa operacional consisten en varios proyectos
relativos a ciertos tipos de contaminantes que degradan el medio ambiente de las
aguas internacionales. Por lo tanto, las intervenciones del FMAM consisten sobre todo
en demostrar que es posible superar los obstáculos tecnológicos o que pueden
aplicarse medidas para eliminarlos. Algunos de estos obstáculos están relacionados
con la escasez de información o la falta de capacitación. Otros tienen que ver con las
reformas jurídicas, reglamentarias o de política sectorial necesarias para reducir el
estrés ambiental. Algunos proyectos se caracterizan por iniciativas, medidas de
financiamiento y demostraciones tecnológicas innovadoras.
10.11 Los resultados de los diversos proyectos sobre aguas internacionales en este
programa operacional están relacionados con los tipos de actividades correspondientes
a cada uno de los componentes que se indican en la sección "Tipos de actividades".
Uno de los supuestos clave es que, con el transcurso del tiempo, las demostraciones
exitosas se repetirán, los organismos de ejecución aplicarán con frecuencia los enfoques
propuestos para resolver problemas y los obstáculos que impiden la adopción de
medidas para prevenir la contaminación se habrán eliminado.
TIPOS DE ACTIVIDADES
10.12 En vista de que las actividades del FMAM relativas a este programa operacional
son muy variadas, se ha previsto limitar los proyectos a un número representativo en
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cada uno de los distintos componentes. A continuación se indican algunas de las
actividades típicas de esos proyectos.
Componente de demostración relativo a las actividades terrestres
10.13 Las actividades terrestres pueden abordarse en el marco de los tres programas
operacionales incluidos en esta esfera de actividad, dependiendo del contexto y de la
masa de agua de que se trate. Como los otros dos programas operacionales requieren
procesos más deliberados, este componente incluye una serie de proyectos de
demostración (al menos uno en cada región en desarrollo del mundo) relativos a
cuencas o zonas de drenaje que descargan sus aguas en zonas costeras o marinas.
Mediante demostraciones rápidas de enfoques, técnicas, proyectos piloto, tecnologías
innovadoras, mecanismos institucionales y métodos de descarga de contaminantes se
indicará como se deben abordar estos problemas en relación con otros problemas
ambientales. En particular, se dará prioridad a varias demostraciones del uso de
instrumentos económicos. La preparación de proyectos, una vez eliminados los
obstáculos en este terreno, debe incluir un análisis de los contaminantes prioritarios y
la formulación de una estrategia para aplicar las medidas básicas y adicionales
necesarias. Estos proyectos de demostración pueden ser útiles para ensayar estrategias
que los países podrían poner en práctica en el marco del Programa de Acción Mundial
relativo a las actividades terrestres que degradan las aguas marinas.
Componente relativo a los contaminantes de importancia mundial
10.14 Algunos contaminantes tóxicos persistentes se pueden considerar
"contaminantes mundiales" porque son transportados a través de grandes distancias
por las corrientes oceánicas o a través de la atmósfera antes de ser depositados en la
tierra. Pueden acumularse en los organismos vivos y entrañar riesgos para la salud
humana o los ecosistemas. Algunos de estos contaminantes están vinculados a ciertos
procesos industriales en todo el mundo. A veces no basta con aplicar medidas de
alcance regional para limpiar las aguas internacionales contaminadas puesto que ello
pondría a ciertas regiones o empresas en una situación de desventaja económica en los
mercados mundiales. Sustancias tales como el mercurio, la dioxina, los bifenilos
policlorados, los contaminantes tóxicos persistentes y algunos plaguicidas que pueden
afectar al sistema endocrino humano o crear amenazas para la salud son apropiadas
para una acción de alcance mundial. Este componente se ha diseñado de manera que
sea coherente con otras iniciativas en el área de los contaminantes orgánicos
persistentes que ya se hayan tomado como parte del Programa Mundial de Acción.
10.15 El FMAM puede apoyar actividades que ayuden a determinar la naturaleza, el
alcance y la importancia de estos contaminantes y contribuir a financiar el costo
incremental convenido de los procesos y programas de demostración sobre prevención
y reducción de descargas en los países receptores.
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Componente relativo a los contaminantes descargados por buques
10.16 Se han programado varias intervenciones como parte de los proyectos sobre
aguas internacionales emprendidos en la etapa experimental a fin de abordar el
problema de la descarga de petróleo y desechos de los buques. Se aprovechará la
experiencia adquirida a medida que evolucionan los proyectos. A corto plazo, el
FMAM está dando prioridad a intervenciones destinadas a impedir el transporte de
especies no autóctonas en las aguas de lastre de los buques, a la demostración de
nuevas tecnologías para ayudar a los buques a evitar colisiones en los corredores de
navegación muy transitados y a la adopción de medidas para evitar la descarga no
autorizada de desechos. Al mismo tiempo, se procurará fomentar la participación del
sector privado. Las nuevas tecnologías de la información pueden ayudar a prevenir las
descargas de petróleo y desechos no degradables y a determinar si se han seguido las
mejores prácticas al descargar aguas para evitar el traslado de especies y respetar las
disposiciones del Convenio Internacional para Prevenir la Contaminación por los
Buques (MARPOL). Es posible que, una vez superados los obstáculos para el uso de
nuevas tecnologías, las mejoras de la eficiencia y la reducción del costo de los seguros
aumenten las utilidades del sector privado. Esas utilidades podrían contribuir en
parte a la sostenibilidad financiera de las actividades emprendidas una vez que el
FMAM concluyera su labor.
Componente de respaldo técnico a nivel regional y mundial
10.17 La complejidad de los proyectos sobre aguas internacionales plantea varios
problemas de carácter técnico: qué contaminantes vigilar y en qué forma, cómo
analizar series de datos de gran complejidad, dónde obtener ayuda, cómo pueden
colaborar institucionalmente los países y cómo hacer participar al público en el proceso
de adopción de decisiones. Puede ser necesario emprender proyectos regionales o
mundiales focalizados de desarrollo de la capacidad para ayudar a crear mayor
conciencia de cómo aunar esfuerzos para enfrentar estos problemas de contaminación.
Los proyectos mundiales incluidos en este componente pueden ayudar a
determinados grupos de países a compartir sus experiencias con otras regiones del
mundo y a extraer enseñanzas. Se han ideado nuevos modelos de simulación con
computadoras, instrumentos de teleobservación y sistemas de información --
especialmente para la vigilancia de las zonas marinas y costeras-- que pueden ayudar a
los países en el complejo proceso de adopción de decisiones para atacar las causas
fundamentales de la degradación ambiental transfronteriza. También podría ser
apropiado emprender actividades focalizadas de intercambio de información técnica,
fortalecimiento de la capacidad y capacitación. Además, este programa operacional
podría incluir ciertos proyectos mundiales de carácter estratégico destinados a evaluar
el efecto de los contaminantes en las aguas internacionales o formular enfoques de
alcance más amplio.
10-6
10.18 Los resultados de los diversos proyectos sobre aguas internacionales incluidos
en este programa operacional son los siguientes:
a)
la preparación de varios proyectos de demostración de rápida ejecución
sobre distintos enfoques, técnicas, proyectos piloto, tecnologías
innovadoras, mecanismos institucionales e instrumentos económicos;
b)
un análisis de los problemas de contaminación prioritarios y la
identificación de los obstáculos que impiden la adopción de medidas;
c)
el compromiso por parte de grupos de países, donantes, instituciones y
partes interesadas, de poner en práctica las medidas básicas y adicionales
previstas;
d)
confirmación de la participación de las entidades interesadas en
actividades para identificar los problemas de contaminación de alta
prioridad, los obstáculos para la acción y las medidas básicas y
adicionales que es necesario adoptar;
e)
la preparación de modelos de simulación con computadoras, el uso de
sistemas de teleobservación y sistemas de información --especialmente
para vigilar las zonas marinas-- que pueden ayudar a los países en la
adopción de decisiones complejas para hacer frente a las causas
fundamentales de la degradación ambiental transfronteriza;
f)
la formulación de prácticas óptimas de carácter provisional destinadas a
minimizar los riesgos, la reducción gradual del uso de determinados
contaminantes o de ciertos procesos que producen agentes
contaminantes, la adopción de estrategias de prevención de la
contaminación, la sustitución de productos químicos en los alimentos
para animales y otras medidas provisionales posibles;
g)
el financiamiento del costo incremental de las medidas prioritarias
necesarias para mitigar los efectos transfronterizos de la contaminación.
Este financiamiento podría incluir incentivos para la distribución de los
costos con miras a movilizar la participación de los gobiernos, el sector
privado o los donantes a fin de poner en práctica soluciones prioritarias
sobre el terreno que entrañan:
i)
costos relacionados con el desarrollo de nuevas tecnologías para
neutralizar contaminantes prioritarios y con la creación de
instrumentos económicos para determinar la viabilidad de las
medidas de reducción y prevención de descargas de dichos
contaminantes;
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ii)
costos relacionados con el establecimiento de mecanismos de
intercambio de información, el fortalecimiento de la capacidad y
las oportunidades de capacitación en lo que respecta a la
manipulación y eliminación de los contaminantes;
iii)
costos relacionados con el desarrollo de modelos de simulación de
computadoras y de sistemas de información para atacar las causas
fundamentales de la degradación ambiental, y
iv)
costos relacionados con las investigaciones focalizadas para
evaluar el impacto en la salud humana y los ecosistemas de ciertos
contaminantes prioritarios específicamente identificados.
COORDINACIÓN ENTRE ORGANISMOS Y PARTICIPACIÓN DEL PÚBLICO
10.19 El programa relativo a los contaminantes incluye un mayor número de
proyectos en que interviene un solo organismo de ejecución que los otros dos
programas operacionales. Además, entraña la participación de organismos más
especializados, como la OMI, y de instituciones tecnológicas en la ejecución de los
proyectos. Los proyectos de este programa deben ser compatibles con otros proyectos
regionales sobre aguas internacionales incluidos en otros programas operacionales. Al
aprovechar la flexibilidad que ofrecen los proyectos de demostración en el área de los
contaminantes prioritarios, los organismos de ejecución podrían satisfacer más
cabalmente las necesidades de los países.
10.20 La participación de las entidades interesadas es un elemento fundamental de
este programa operacional. Esta participación (que incluye al sector privado) en los
distintos países y grupos de países puede mejorar la calidad, eficacia, ejecución y
sostenibilidad de los proyectos. Sin embargo, es necesario identificar a los principales
grupos de interesados mediante un análisis hecho por ellos mismos (o mediante una
evaluación social) y determinar los niveles en que será fundamental su participación y
los medios para garantizar la eficacia de esa participación. La creación de vínculos a
través de redes de computadoras ofrece buenas perspectivas. El establecimiento de
redes de información entre las partes interesadas y las organizaciones gubernamentales
puede incentivar una amplia participación en la planificación y ejecución de los
proyectos sobre aguas internacionales del FMAM y debería ayudar a mejorar la calidad
y base científica de este tipo de proyectos y a aumentar la conciencia pública en esta
esfera. Estas innovaciones tecnológicas promueven la transparencia entre las naciones
participantes en lo que respecta a la información esencial, alientan una participación
más amplia de las partes interesadas dentro de los países y grupos de países y sirven
de base para la evaluación.
RECURSOS
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10.21 En este programa operacional, la labor de programación abarca los cuatro
componentes del programa (proyectos de demostración relativos a las actividades
terrestres, contaminantes mundiales, contaminantes descargados por buques y apoyo
técnico a nivel regional y mundial). Se estima que las necesidades de recursos para
este programa operacional en los próximos tres años serán de entre US$30 millones y
US$50 millones.
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