COURS DE FORMATION SUR LES TDA/PAS DANS LE

PROGRAMME EAUX DE GEF INTERNATIONAL

FORMATION SUR L'APPROCHE TDA/SAP DANS LE PROGRAMME DES EAUX INTERNTIONALES DU FME

MANUEL DU STAGIAIRE

MODULE 5 : FORMULATION DU SAP

MODULE 5

FORMULATION DU SAP

• Elaboration d’une Vision à Long Terme

• Préparation et Evaluation de l’Acceptabilité des Options

• Définition des Objectifs

• Avant-projet des Programmes d’Action

1. Ce Module

Ce module traite de la formulation préliminaire du Plan d’Action Stratégique. En particulier, il examine :

• L’élaboration d’une vision à long terme pour la région

• Trouver différentes façons d’atteindre les EcoQOs¹ par brainstorming aux niveaux national et régional (y compris la faisabilité technique) et

• Evaluer l’acceptabilité des options (tant économiques que politiques)

• Définir les objectifs à long terme et les actions prioritaires

• Elaborer les indicateurs M & E

• Elaborer l’avant-projet du SAP

Ces étapes sont exécutées après la finition du TDA (Module 3 et Module 4)

1. Approche graduelle de la formulation du SAP

L’organigramme de la Figure 1 identifie les mesures majeures prises pour la formulation du document PAS dans le Module 5.

Chaque mesure décrite dans l’organigramme est développée un eu plus dans les Sections 3 à 7 de ce module.

Vous trouverez une liste des contenus du Module 5 à la fin de ce document.

Description Section du Module

Figure 1: Les grandes mesures prises pour la formulation du document PAS dans le Module 5.

1.2 Objectifs du Module 5

A la fin du module, vous devez être capable de :

A. OBJECTIF GENERAL

1. Identifier les aspects clés dans le processus du PAS et comprendre l’importance des alternatives

2. Expliquer les aspects clés de l’approche de la gestion adaptative et le concept de la ‘Vision à long terme’ pour chaque problème prioritaire

3. Identifier les rôles joués par les EcoQO et les objectifs à court terme dans le processus.

B. PROCESSUS DU SAP

1. Décrire les facteurs clés à considérer pendant l’élaboration de la vision à long terme

2. Identifier les EcoQO de long terme pour les problèmes spécifiques

3. Expliquer le processus des façons d’atteindre les EcoQO par brainstorming

4. Décrire le processus d’évaluation de la faisabilité des options et les facteurs clés à considérer

5. Expliquer le besoin de considérer comme composantes de ce processus :

   1. les coûts et bénéfices associés

   2. les liens avec les politiques/actions existantes ou en projet

   3. les freins à la mise en œuvre

C. DERNIERE ETAPE DU SAP

1. Expliquer le besoin de définir des objectifs à court terme et des actions prioritaires

2. Expliquer l’importance du contrôle et de l’évaluation dans le cycle de vie d’un projet ou programme FEM et décrire les différences entre processus, réduction de stress et indicateurs de la situation environnementale

3. Expliquer les étapes importantes dans l’avant-projet des Programmes Nationaux d’Action (PNA) et des SAPs

1.3 Activités du Module

Dans ce module, vous serez invités à :

1. Etudier une série de textes et d’études de cas

2. Compléter un petit test d’auto évaluation

3. Compléter quatre exercices analysant l’approche utilisée dans plusieurs études de cas réel.

2. Principes généraux

2.1 Qu’est-ce qu’un Programme d’Action Stratégique ?

Un PAS est un document politique négocié qui devrait identifier les réformes politiques, légales et institutionnelles et les investissements nécessaires au traitement des problèmes transfrontaliers prioritaires.

Approuvé au niveau le plus élevé, il établit les priorités claires pour les actions à mener en vue de résoudre les problèmes prioritaires identifiés dans le TDA. La préparation du PAS est un processus de coopération entre les pays de la région.

Le TDA identifie les problèmes prioritaires, les causes sectorielles fondamentales et les causes profondes des problèmes. Le PAS trac les actions nécessaires à la résolution des problèmes et doit être approuvé avant l’élaboration des projets d’assistance technique, de renforcement des capacités et d’investissement.

2.2 Importance des alternatives

Habituellement plusieurs façons de résoudre les problèmes environnementaux transfrontaliers et d’atteindre des bienfaits généraux. Dans la formulation du SAP, tous les choix disponibles aux politiciens doivent être bien documentés. Aucune solution particulière ne doit être présélectionnée.

Une approche est de construire des usines de traitement ‘chimiques’ tertiaires pour éliminer les composés de nitrogène et de phosphore comme une partie plus globale de la stratégie de traitement et d’évacuation des eaux usées. Une alternative serait de permettre quelque décharge de nutriments mais de développer la capacité naturelle du système à éliminer les nutriments à travers la restauration ou la création de marécages.

Le choix n’est pas toujours simple. Dans la première option, la technique chimique nécessite peu de sol et peut être géré par un petit nombre de spécialistes, mais a besoin d’énergie, d’une maintenance qualifiée, les produits chimiques eux-mêmes et une évacuation conséquente. Dans la deuxième option, les marécages profitent aux animaux sauvages, nécessitent moins d’attention qualifiée, moins de produits chimiques et d’énergie mais utilisent un espace précieux qui peut ne pas être disponible immédiatement.

Le choix dépend de l’équilibre entre les coûts et les bénéfices. L’équilibre dépend de facteurs qui varient d’un endroit à l’autre économie locale, coûts des investissements, coûts des opérations et de la maintenance. Il est également hautement influencé par la culture et les visions du monde : certaines sociétés apprécient les solutions hautement technologiques alors que d’autres préfèrent les approches ‘vertes’. Les deux options doivent être expliquées aux décideurs. Aucun ‘lobby’ particulier ne doit être autorisé à insister sur sa propre approche.

2.3 Le Processus du SAP

Pour la clarté, le processus du SAP est présenté de façon linéaire (comme dans la figure 6.1). Cependant, dans la pratique, ce n’est pas le cas et un certain nombre d’étapes peuvent être exécutées en parallèle.

• Fréquemment, les propositions impliquent des réformes qui ont besoin de groupes ad hoc pour conduire des études détaillées ; le processus ne devrait pas être retardé pour attendre que des groupes plus lents ‘rattrapent’ les autres.

• Des étapes du PAS peuvent être évitées. Par exemple, un comité interministériel peut, dès le départ, considérer une des options comme politiquement et socialement inacceptable ; ce serait vain de conduire de longues analyses de coûts et profits.

Gérer le processus de SAP nécessite une bonne dose de pragmatisme. Chaque SAP aura sa propre carte de route adaptée à la région et au problème.

2.4 Le Processus adaptatif de gestion

2.4.1 Qu’est-ce que la gestion adaptative ?

La gestion adaptative est un système flexible conçu pour maîtriser l’incertitude et la complexité dans les systèmes environnementaux et sociaux naturels permettant de prendre en compte l’information courante obtenue comme partie du processus.

On s’y réfère souvent comme gestion expérimentale ou même, parfois d’une façon plutôt dérogatoire, ‘apprendre en faisant’ (apprendre par l’action). Un processus de gestion adaptative a deux composantes vitales :

• un système de contrôle qui permettra de définir les conditions réelles

• Un système de réponse qui permet des changements dans les actions de gestion comme résultat du feedback provenant du système en question.

2.4.2 Le modèle utilisé dans les Activités TDA/SAP

La figure 2 propose un modèle de gestion adaptative pour le processus TDA/SAP. Plusieurs points importants sont illustrés :

• La gestion adaptative doit opérer sur une période étendue. Le projet pour lequel elle est élaborée devrait être long et la proposition susceptible d’appartenir à un plan de gestion qui dure plus longtemps que le projet. Les impacts provenant des actions de gestion doivent avoir le temps de se produire et d’être évaluées.

• Des mécanismes appropriés doivent y être intégrés pour rendre cette évaluation possible y compris l’élaboration des indicateurs à long et court termes. Ceci inclut une stratégie de contrôle de tous les indicateurs choisis sur des périodes appropriées pour s’assurer que les changements qui adviennent seront notés.

• La gestion adaptative n’inclut pas seulement la considération des sciences naturelles et les effets des écosystèmes mais aussi des aspects plus étendus tels que les effets sociaux de certaines actions particulières et l’impact des approches divergentes par rapport à la gouvernance.

Le premier pas dans ce modèle est l’évaluation ou la déclaration initiale des conditions courantes. Ceci est disponible dans des études telles que le TDA. Le TDA devrait contenir des informations sur la gamme complète des problèmes transfrontaliers et, si possible, leurs causes prof ondes. Cette évaluation devrait être revue périodiquement.

Une fois réalisé, la prochaine étape inclut la définition des objectifs que viseront les changements et auxquels ces changements, bons ou mauvais, seront comparés. Deux types d’objectifs seront nécessaires :

• les objectifs à long terme de qualité des écosystèmes (EcoQO)

• les objectifs opérationnels ou de gestion à court terme

Les objectifs à long terme reflètent les buts généraux ou vision recherchée pour le système quelques décennies dans l’avenir (mesurée en termes de situation environnementale).

Schéma 2 : Le modèle de gestion adaptative TDA/SAP

Les objectifs à court terme sont des étapes pragmatiques tout au long du chemin vers les objectifs à plus long terme. Ces objectifs à court terme auront besoin d’être contrôlés régulièrement (par l’utilisation des indicateurs du processus et de réduction du stress pour vérifier s’il y a un progrès régulier vers les objectifs à long terme et devraient être ajustés (ou adaptés), si besoin est, pour s’assurer qu’ils mènent vers les EcoQO aussi rapidement que la pratique le permet.

La phase suivante consiste à déterminer quelles actions de gestion sont nécessaires pour permettre l’atteinte des objectifs. Ces actions sont des conducteurs de changement dans le système qui est géré. L’impact de ces conducteurs de changement est ce qui devrait être observé pendant le contrôle du système.

Le CDROM de TDA/SAP fournit plus d’information sur le document intitulé ‘Le processus de gestion adaptative’ dans le matériel d’appui de ce module.

Test d’auto évaluation 5.1

Etudiez, s’il vous plaît, la façon dont la gestion adaptative traite les lacunes dans une approche de gestion conventionnelle, en indiquant si chaque déclaration suivante est Vraie ou Fausse.

Vraie / Fausse

2.5 Les Objectifs de Qualité des Ecosystèmes et les objectifs de gestion à court terme

2.5.1 Les Objectifs de Qualité des Ecosystèmes

Les Objectifs de Qualité des Ecosystèmes (ou EcoQO) sont des déclarations de la ‘vision’ de comment les partenaires aimeraient voir la situation du système dans l’avenir. Ils fournissent l’objectif à long terme à la gestion adaptative. Les objectifs, cependant, sont eux-mêmes basés sur les valeurs humaines telles que l’information, la connaissance et la sagesse que les EcoQO eux-mêmes auront tendance à changer. Le modèle de gestion adaptative doit être assez flexible pour permettre à ceci de se produire.

Les EcoQO devraient être clairement compréhensibles par un grand nombre de partenaires. Ils devraient être discutés avec les partenaires et, si possible, élaborés avec leur pleine participation. Ils devraient représenter un point de vue consensuel sur les priorités environnementales ou des visions de ce à quoi l’environnement devrait ressembler dans l’avenir.

Les EcoQO doivent être liés à la situation des écosystèmes, mais ils doivent pleinement reconnaître la place des hommes dans cet écosystème et refléter notre perception d’un écosystème sain.

Les EcoQO doivent être clairs et compréhensibles par le grand public et les chercheurs. Les déclarations comme « 50% de réduction des charges de nitrate » ne sont pas acceptables comme EcoQO puisqu’elles mesurent la réduction du stress mais pas l’état de l’environnement. Et quoi si 50% n’est pas suffisant – ou est trop ? Des déclarations comme la restauration d’une population viable de poissons au bassin d’un fleuve sont clairement compréhensibles (restauration d’une diversité de poissons est une des approches utilisées avec succès par la Commission du Rhin). Un autre exemple pourrait être l’élimination du sérieux risque de pollution transfrontalière pendant les périodes d’inondation exceptionnelle.

Les EcoQO reflètent l’état environnemental acceptable qui serait une solution à chaque problème transfrontalier identifié dans le TDA. Par conséquent, les EcoQO doivent représenter des résultats tangibles de changement à long terme en termes et non de changement du processus ou de changements institutionnels. Ils devraient être tangibles, mesurables et facilement communiqués au public.

Un aspect clé des EcoQO est qu’ils peuvent ne pas être facilement mesurables sur une courte période puisqu’ils sont élaborés pour refléter des résultats à long terme. Ceci signifie qu’il faudra avoir des objectifs de gestion et des indicateurs de changements à court terme qui indiqueront si les actions identifiées comme nécessaires pour atteindre les EcoQO ont été menées.

Parce qu’il n’y a pas de garantie que la finition réussie des actions identifiées assurera la conformité aux EcoQO, il doit y avoir la latitude d’adapter les actions et les objectifs tout au long du processus. Mais ceci ne devrait pas se produire trop souvent.

Une bonne illustration de cette méthode de définition de tels objectifs est la Déclaration² Ministérielle de la Mer du Nord (NSMD, 2002). Le Tableau 1 ci-dessous illustre des exemples de ce processus. L’application des EcoQO dans le processus du SAP est décrite en détail plus loin dans le module (moyens d’atteindre les EcoQO par brainstorming).

Tableau 1 : Exemples des EcoQO élaborés comme parties du processus de la

Conférence Ministérielle de la Mer du Nord

La caractéristique importante des EcoQO de la Mer du Nord est qu’ils prennent en compte non seulement les inquiétudes des populations mais conduisent aussi à une cascade d’exigences techniques pour les actions, les indicateurs et le contrôle. Ils constituent un contraste surprenant avec les « approches générales » des années 1970 et 1980 qui nécessitaient de grandes bases de données difficiles à utiliser de façon dynamique.

2.5.2 Objectifs de gestion à court terme

Les objectifs de gestion à court terme peuvent être considérés comme tremplins menant à un EcoQO ; ils définissent les pas pragmatiques vers les EcoQO convenus. Un EcoQO peut couvrir des décennies, alors qu’un objectif de gestion à court terme fait l’objet d’un rapport de contrôle peut-être chaque année.

Les objectifs à court terme sont des buts vers lesquels un progrès mesurable devrait s’observer sur une période de, disons, un à dix ans. L’objectif à court terme peut être environnemental tel qu’un indicateur de qualité de l’eau ou d’abondance des espèces, ou ils peuvent être plus intimement liés à des facteurs sociétaires telle que la proportion des eaux usées qui sont maintenant traitées au deuxième niveau. Une fois de plus, ils devraient être sans ambiguïté et faciles à communiquer au public.

6. Contrôle et évaluation

Comme décrit plus haut dans le Module 1, le Contrôle et l’Evaluation est (M&E) un outil de gestion de GEF pour soutenir la prise de décision, s’assurer la responsabilité, mesurer les résultats et impacts des projets et programmes, et tirer des leçons d’un programme donné et de ses projets.

Après l’élaboration des EcoQO, l’un des défis majeurs sera de trouver des indicateurs robustes de contrôle et d’évaluation (M&E) notamment ceux des propriétés émergentes du système (plutôt que des mesures de ses composantes logiques).

Parce qu’un M&E efficace est de plus en plus reconnu par GEF comme un outil indispensable dans la gestion des projets et programmes, des directives ont été données dans deux documents³ récents de politique. En outre, l’approche GEF M&E est conforme à l’approche de gestion adaptative discutée plus haut.

Ces documents sont fournis dans le matériel d’appui de ce module.

Le contrôle est une importante partie du cycle de vie d’un programme GEF. C’est le processus de collecte et d’analyse des données pour mesurer l’exécution. En tant que partie intégrale et permanente de la gestion d’un projet/programme, le contrôle fournit aux gestionnaires et aux partenaires un feedback régulier sur la mie en œuvre et la progression vers l’atteinte des objectifs environnementaux généraux et permet aux gestionnaires d’entreprendre des actions correctives appropriées.

Le fait d’adresser régulièrement un rapport à GEF sur la réalisation de certains indicateurs peut aussi aider à créer l’objectivité de la Revue Annuelle de Mise en Œuvre du Projet (PIR). Dans des cas extrêmes, il aide à déterminer si un projet ou programme continue d’être pertinent.

Le contrôle efficace exige :

• de bonnes données de départ

• des indicateurs efficaces et pertinents

• des mécanismes efficients de feedback pour la prise de décision

• des rapports réguliers

• des activités telles que les visites de terrain et les consultations des partenaires

Les indicateurs devraient être :

• Objectivement vérifiables

• Clairement spécifiés

• Pas trop complexes, prenant en compte le fait que des groupes différents de partenaires participent aux activités de contrôle et d’évaluation

Trois types d’indicateurs de contrôle et d’évaluation ont été proposés par GEF :

1. Indicateurs du processus

2. Indicateurs de réduction de stress

3. Indicateurs de situation environnementale

Tout cela sera discuté plus en détail plus tard.

6. Coûts différentiels

Le processus de définition des coûts différentiels sera traité en détail plus tard dans ce module, mais le principe doit être bien compris dès le départ.

Le GEF ne finance que les coûts ‘différentiels’ ou additionnels associés à la transformation d’un projet avec des bénéfices nationaux en projet ayant des bénéfices généraux.

Le financement des coûts différentiels atteint deux objectifs souhaitables :

• des fonds rares peuvent être dédiés à atteindre des bénéfices environnements généraux plutôt qu’à atteindre le développement et les bénéfices environnementaux locaux pour lesquels d’autres sources de financement sont disponibles.

• Les pays éligibles n’on pas besoin de dévier le financement rare pour le développement vers des objectifs généraux, ni abandonner des objectifs nationaux de développement pour le faire.

Exercice 5.1 Objectifs de qualité des écosystèmes

Regardez les quatre objectifs suivants. Lequel d’entre eux pouvez-vous considérer comme EcoQO à long terme ? Expliquez votre raisonnement, pour ou contre.

• Réduire la pollution des eaux usées de trois villes dans la région.

• Protéger la nature dans toute la région

• Essayer de recréer des écosystèmes sains des années 1930 dans un bassin fluvial d’aujourd’hui

• Supprimer l’agriculture intensive parce que ses déchets cause la pollution des eaux côtières qui deviennent maintenant eutrophisées.

3. Relier le TDA au SAP

Pour élaborer le SAP, il y a 6 étapes distinctes dont chacune implique un différent groupe d’acteurs. Bien sûr, pour la continuité, à chaque étape les acteurs de l’étape précédente doivent participer. Le schéma 3 indique ce processus. Cette section traite de l’étape 1 : Relier le TDA au SAP et en particulier l’élaboration de la vision à long terme aux EcoQO candidats. Pendant que vous travaillez sur le reste de ce module, il pourrait être utile de vous référer à ce schéma.

1. Elaboration de la ‘vision’ à long terme

A la première réunion de la phase SAP, une ‘déclaration de vision’ et des EcoQO candidats à long terme devraient être élaborés par TTT – habituellement le même groupe de personnes ayant élaboré le TDA, bien que ce groupe puisse être complété par des spécialistes si le Directeur du Projet ou le Comité de pilotage pense qu’il a une vue trop courte. La durée de cette réunion n’a pas besoin de dépasser 3 jours.

Ceci est une étape cruciale, entre les parties TDA et SAP du processus, et fournit le pont entre les deux images. Elle fait le lien entre ce que la région est maintenant et ce qu’on espère qu’elle sera dans l’avenir. L’élaboration d’une vision à long terme ne peut commencer que quand le TDA est achevé. La vision identifiée donne la structure des EcoQO et, en définitive, une orientation au SAP.

La définition d’une vision à long terme pourrait être :

« Une représentation claire des caractéristiques voulues pour l’environnement futur ».

Une vision à long terme pourrait être :

Essentiellement une vision à long terme est un objectif politique et comme telle, elle doit atteindre un niveau où elle peut être acceptée. Les chercheurs, les directeurs et les partenaires peuvent tous avoir des visions sur chaque problème, mais l’accord doit être obtenu à un niveau intergouvernemental pour que tous les pays s’engagent à atteindre ces objectifs. L'encadré 3 ci-dessous indique des exemples de déclarations de vision pour le bassin du Nil et le bassin du Rhin.

Pleine consultation des Partenaires, du Comité interministériel, et du Comité de pilotage

Schéma 3 : Principales étapes nécessaires à l’élaboration du Programme d’Action Stratégique (SAP)

Bien que les TTT doivent se réunir pour discuter et identifier des déclarations de visions possibles, l’accord se situe au niveau intergouvernemental et ainsi des compromis sont nécessaires.

1. Aspects clés d’une vision à long terme

• Une vision à long terme ne doit pas essayer de décrire chaque aspect de l’environnement, mais plutôt la nature et l’essence de la région et ses qualités inhérentes.

• La vision n’est pas seulement basée sur les qualités de la région mais inclut aussi des activités humaines comme l’environnement bâti, l’extraction des ressources et la gestion de l’environnement (par exemple les Objectifs de Développement du Millénaire).

• La vision doit viser des principes importants sur lesquels seront basées les actions.

• La vision ne doit pas être restreinte ou limitée à des difficultés ou problèmes habituels de l’environnement local. Ceux-ci devraient être reconnus mais la vision devrait regarder au-delà d’eux – à des dommages passés et des menaces futures.

• La vision devrait avoir une grande portée – tant géographique que temporelle

• Toutes les parties devraient s’accorder sur cette vision.

Ceci est un objectif élevé. Cependant, une bonne vision doit englober les principaux aspects nécessaires à la finition réussie du SAP dans la coopération et la collaboration. Si la vision ne représente pas ce que les partenaires veulent, alors elle pourrait rendre les objectifs choisis inappropriés – incapables de satisfaire aux besoins de l’environnement. Donc, la formulation finale doit se faire avec un grand soin pour obtenir l’accord de tous et pour qu’il exprime ce que les participants en attendent.

3.2 Elaboration du candidat EcoQO

Comme décrits plus haut, les EcoQO sont les déclaration de la ‘vision’ de comment les partenaires voudraient voir l’état du système dans l’avenir. Ainsi, les TTT devraient examiner la ‘vision’ et chaque problème transfrontalier détaillé dans le TDA et se poser la question :

Quel serait l’état de l’environnement acceptable comme signe de solution à ce problème ?

Cette déclaration d’état sera un EcoQO à long terme.

1. Exemples de EcoQO

Les encadrés ci-dessous donnent plus d’exemples d’approches basées sur les EcoQO, bien que différents termes soient employés pour EcoQO.

Encadré 6 – Objectifs de l’élaboration du SAP du bassin de Danube.

Un groupe de travail ad hoc définit les objectifs de développement communs suivants pour tous les 17 pays du système :

OBJECTIVE GENERAL :

Réalisation de développement durable dans le Bassin du fleuve Danube.

OBJECTIF DE LA CONVENTION ICPDR :

Protection et utilisation durables des eaux du Bassin du fleuve Danube.

OBJECTIF DE LA PROTECTION DE LA MER NOIRE :

Réduction des poids de la pollution dans le transport d’éléments nutritifs particuliers à la Mer noire.

OBJECTIF SECTORIEL

Municipalité : Traitement des eaux usées et gestion des déchets solides

Industrie et mine : Introduction des Meilleures techniques disponibles (MTD) et des Meilleures pratiques environnementales (MPE), et réduction de la pollution des eaux.

Utilisation de la terre – Agriculture : Mise en œuvre de bons mécanismes et pratiques agricoles pour une utilisation durable de la terre.

Encadré 7 – Actions stratégiques du SAP pour le Fleuve Bermejo

1. Développement et renforcement institutionnels pour une planification et une gestion intégrée du bassin.

2. Prévention, protection et réhabilitation de l’environnement

3. Sensibilisation et participation du public

4. Développement durable des ressources naturelles

Dans tous les quatre cas décrits dans les encadrés 4 à 7 ci-dessus, il existe des faiblesses dans les objectifs proposés conformément à l’approche EcoQO. Nous citerons en exemple la réduction des charges de la pollution, l’introduction des MTD ou des MPE, ou le renforcement chez la société civile d’une réelle réflexion sur la situation environnementale. En outre, la série d’actions stratégiques très importantes pour le SAP du fleuve Bermejo pourrait être considérée comme à mi-chemin entre l’approche à base d’EcoQO et l’approche basée sur des objectifs (décrite ci-dessous).

D’autres SAP (par exemple, le Lac Tanganyika, le courant de Benguela, la Mer de la Chine du Sud et la mer méditerranée) ont utilisé une méthodologie plus ciblée ou basée sur l’action ignorant la mesure EcoQO.

Le SAP du Lac Tanganyika identifie des problèmes nationaux précis et des propositions d’actions en réponse à ces problèmes. Le courant de Benguela propose une série de domaines d’actions et identifie ensuite des actions politiques générales nécessaires pour trouver des solutions à ces problèmes. Les SAP de la mer méditerranée et de la mer de Chine (encadrés 8 et 9) introduisent des objectifs et des activités juridiques, institutionnelles et techniques pour résoudre chaque problème transfrontalier prioritaire. Dans certains cas (exemple la proposition d’objectif pour les herbiers dans la mer de la Chine du sud) les objectifs proposés sont essentiellement les EcoQO. Toutefois, d’autres SAP (exemple élaboration et accord sur les objectifs de qualité des eaux régionales) ne le sont pas. Ci-dessous se trouvent les exemples de la Mer de la Chine du sud et du courant de Benguela.

Encadré 8 – Proposition d’objectifs du SAP de la mer de la Chine du Sud pour des problèmes prioritaires choisis

Herbier : D’ici l’an 2010 maintenir en bon état au moins 80 % de l’actuelle zone d’herbier

Estuaires et marécages : D’ici l’an 2005, disposer de plans de gestion pour tous les marécages, excepté les mangroves dans la région, avec un accent sur ceux situés dans la zone côtière.

Pêche : D’ici 2005, déterminer les niveaux de prise régionale des importantes espèces sur le plan économique/commercial en fonction des niveaux qui maximisent le bien-être économique, tout en préservant la base de ressource.

Pollution de la terre : D’ici 2003, élaborer et convenir des objectifs de qualité des eaux régionales ; formuler des recommandations pour les normes de qualité des eaux à utiliser dans les eaux côtières ; formuler des recommandations pour les normes effluentes ou des mesures de réduction des activités municipales, industrielles et agricoles (y compris l’aquaculture)

Encadré 9 – Domaines d’actions pour le courant de Benguela

1. Gestion et utilisation durables des ressources marines vivantes

2. Gestion des activités minières et de forage

3. Évaluation de la variabilité environnementale, les impacts de l’écosystème et amélioration de la prévisibilité

4. Gestion de la pollution

5. Entretien de la santé de l’écosystème et protection de la diversité biologique

3.3. Consultation

Il est important qu’à cette étape il y ait une consultation totale avec tous les groupes de parties prenantes pour encourager ‘‘l’acquisition’’ et l’appropriation. Il convient de rappeler que les EcoQO devraient être des déclarations de la ‘‘vision’’ de la manière dont les parties prenantes aimeraient voir l’état du système dans l’avenir. Un moyen pratique pour réaliser cela est d’impliquer les représentants des parties prenantes dans une consultation de communication et les réunions de SAP subséquentes. Ces représentants rendront compte à leurs groupes respectifs sur les résultats.

En outre, il est important de rappeler que le SAP est un document négocié devant être approuvé aux niveaux les plus élevés du gouvernement. Ainsi à chaque étape, il est nécessaire d’organiser des consultations politiques (grâce au SC et aux IMC) en vue de s’assurer que le consensus est atteint avant de poursuivre avec la prochaine étape.

Exercice 5.2 – EcoQO à long terme et objectifs à court terme

Le SAP du Bassin de Dniepr utilise une méthodologie basée sur l’EcoQO dans laquelle 3 LTEQO ont été identifiées en vue de trouver des solutions à 6 problèmes transfrontaliers prioritaires ensemble avec les causes immédiates et les causes sous-jacentes identifiées dans le TDA.

1. Examiner les EcoQO, les mesures nécessaires pour les réaliser et les activités devant être menées en vue de faciliter la mise en œuvre des mesures. Estimez-vous que les EcoQO, les mesures et les activités sont efficaces ? Une EcoQO n’est-elle pas en mesure de répondre aux critères d’une bonne EcoQO, si oui, pourquoi ?

2. Estimez-vous que ces exemples reflètent les problèmes transfrontaliers prioritaires contenus dans le TDA du bassin de Dniepr ?

Le SAP du bassin de Dniepr se trouve dans le dossier de l’étude de cas sur le disque CD ROM du cours

Discutez ces questions avec le formateur, le Directeur de projet ou vos collègues.

4. Réfléchir aux moyens pour réaliser les EcoQO

4.1. Programmer les mesures restantes de SAP

4.1.1 Séquence de réunions et ateliers

Plusieurs solutions proposées au cours de la première consultation de réflexion nécessitent une action au niveau national. Il est important d’impliquer les Comités interministériels nationaux (CIM) dans le processus aussi tôt que possible. Une façon de le faire est d’organiser des rencontres nationales qui reflètent la discussion. Ces rencontres devront être organisées par les CIM nationaux et comprendre une gamme considérable de parties prenantes et de spécialistes techniques.

Deux approches alternatives sont envisageables pour ces consultations. Le choix dépend de la nature de la région et des problèmes à traiter :

1. Présenter les tableaux d’une première discussion régionale et demander leur élaboration poussée dans une perspective nationale (en donnant beaucoup de possibilités de nouvelles idées et/ou amendements significatifs aux idées originelles).

2. Organiser tout l’exercice de réflexion à travers des ateliers sur le plan national (c’est-à-dire la tenue de la première discussion dans chaque pays participant).

Les deux approches sont résumées dans la figure 4 ci-dessous.

Approche 1 (initiative d’atelier régional) Approche 2 (initiatives d’atelier national)

1. Premier atelier régional de réflexion

Révision des propositions issues des ateliers nationaux

Faisabilité/évaluation technique détaillée

Intégration (Groupe de travail SAP)

PROPOSITIONS A ETUDIER

2. Ateliers nationaux de réflexion

Feedback au niveau régional

Groupe de travail SAP (régional)

Intégration (Groupe de travail SAP) (régional)

PROPOSITIONS A ETUDIER

Figure 4 – Approche à la séquence de réunions et d’ateliers

Dans le cas du Projet marin caspien, l’accent a été d’abord mis sur les ateliers au niveau national. Cela s’est révélé assez efficace mais a nécessité beaucoup de travail de suivi pour l’intégration des résultats.

Dans le cas du Projet LME du courant de Humboldt, l’accent était d’abord mis sur une réflexion au niveau régional (des solutions pertinentes régionales étant une prérogative) Cependant, cela a entraîné une action considérable de suivi étant donné que certaines parties prenantes nationales n’ont pas eu le sentiment d’avoir été complètement consultées.

Indépendamment de l’approche adoptée, un feedback national précoce s’avère essentiellement important en vue de s’assurer l’acceptation des options par les parties prenantes. Bien que l’approche 2 paraisse plus complexe, elle peut impliquer plus de personnes au cours des premières étapes et ensuite réduire le besoin de déplacer de grands nombres de spécialistes (le déplacement coûteux a entraîné l’exclusion inévitable de plusieurs d’entre eux). La procédure d’organisation de la première réflexion est la même, que ce soit au niveau régional ou au niveau national.

Encadré 10. Exemple d’approche 1 (initiatives d’atelier régional)

Dans cette approche, après la réflexion au niveau régional, un ou deux tours de réunions sont tenues dans chaque pays. À cette étape, le rapport de la session de réflexion est discuté et la première liste des actions prioritaires est divisée. La liste ne représente pas un engagement à ce niveau, mais simplement une énumération des mesures souhaitées et techniquement réalisables (y compris les recommandations de politiques, les réformes juridiques et institutionnelles ainsi que les investissements). Une évaluation des besoins de tout soutien technique est effectuée en vue d’estimer les coûts et les avantages de chaque option en fonction de la méthodologie commune arrêtée. Cela est communiqué au Directeur de Projet dans le cas où un soutien extérieur s’avérerait nécessaire.

Des études entre sessions sont effectuées sur la faisabilité technique des options (ce sont des études ciblées en vue d’établir les priorités, et non des études de pré investissement formel). Un accent particulier devrait être mis sur la faisabilité économique et sociale ; tout ceci nécessitera une coordination étroite avec les ministères respectivement des parties prenantes économiques et nationales.

Un deuxième tour de réunions plus petites peut s’avérer nécessaire afin de diviser les priorités du pays et de documenter les coûts et les avantages des mesures proposées. Elles devraient également prouver que les causes des problèmes identifiés sont prises en compte ainsi que les conséquences environnementales.

L’équipe régionale du SAP devrait ensuite se réunir pour étudier les rapports des équipes nationales du SAP et déterminer :

1. le niveau auquel les EQO à long terme seraient pris en compte

2. quelles mesures nécessiteront une approche commune de coordination régionale

Si aucun progrès significatif n’a été réalisé vers le respect des EQO convenues, l’équipe régionale du SAP retransmettra la question aux équipes nationales du SAP pour une davantage d’action.

4.1.2 Rappel de l’organisation de la TDA/SAP

Vous pouvez vous rappeler d’avoir vu un diagramme de toute l’organisation de la TDA/SAP dans les précédents modules. Il est répété sur la page suivante pour référence.

PAYS PARTICIPANTS

Gouvernement Société civile

Point focal FME

Comité interministériel Représentants

Point PARTIES PRENANTES

focal projet Equipe technique de travail

Fonds mondial pour l’environnement (FME)

Agence de mise en oeuvre du FME (AO) Comité

pilotage Bailleurs de fonds

Agence d’exécution FME du projet

Contributeurs partiels Projet Equipe nationale de formule de la SAP

Animateur Spécialistes techniques

Personnel projet

Directeur projet Équipe de formulation de la SAP

Equipe centrale Spécialistes techniques

Consultant externe

Figure 5 – Diagramme organisationnel national pour un projet entier TDA/SAP

4.1.3. Désignation des équipes de formulation du SAP et du PAN.

Le comité interministériel de chaque pays devrait désigner une Équipe de formulation de plan d’action national (PAN). Cela a l’avantage de s’assurer que toutes les mesures sont solidement ancrées sur des actions réalistes de politique nationale, et favorise une appropriation multisectorielle au niveau national. Les équipes nationales doivent comprendre un mélange de spécialistes des problèmes techniques, juridiques, financiers et de politique publique (la composition dépendra de la nature des solutions potentielles issues de la réflexion). Les équipes doivent comprendre une représentation adéquate des parties prenantes. Les équipes produiront en définitive les projets de PAN.

En outre, une équipe de formulation du SAP doit être créée. Le Directeur du Projet doit saisir l’occasion de la présence des membres du comité de pilotage au cours de la réunion de réflexion pour confirmer la désignation de son équipe pour diriger le processus dans ses dernières phases techniques. Celle-ci comprendra les représentants des équipes de la TDA TTT et du PAN en vue de s’assurer qu’elle ne prendra pas des décisions politiques. Le Directeur de projet recommandera la désignation de consultants externes lorsque le besoin se fera sentir.

4.2. Le processus de remue-méninges

4.2.1 Introduction au remue-méninges

L’objectif : travailler avec les représentants des parties prenantes et les spécialistes en vue de proposer un certain nombre d’options pratiques qui font un progrès significatif vers les EcoQO.

L’activité de réflexion est une occasion pour garantir l’entière participation des parties prenantes dans la programmation du SAP et devrait être préparée très soigneusement. La réunion finalise le travail de la TTT et établit le calendrier pour l’élaboration du SAP.

Les acteurs de la réunion comprendront les membres de la TTT, du Comité de pilotage et d’autres spécialistes ou représentants des parties prenantes choisis par le Directeur de projet. Étant donné que cela est une réunion de réflexion, il n’est pas nécessaire de rechercher l’approbation formelle du SC pour les invités. Tous les invités doivent avoir reçu de la TDA bien avant la réunion ainsi que les propositions d’EcoQO à long terme.

La réunion discute des EcoQO et s’accorde sur les projets finaux. Elle examine ensuite chaque EcoQO et identifie les options possibles pour les réaliser. Le processus implique le travail en petits groupes pour élaborer une matrice d’options. Cela inclut l’identification de la partie de la chaîne causale qu’elle aborde, les délais pour leur mise en œuvre, les parties responsables et les coûts y afférent (si possible). Elle doit également attribuer des priorités indicatives aux solutions proposées. Cette matrice constituera la base pour une évaluation technique ultérieure et doit être aussi ‘‘globale’’ que possible – elle ne représente pas un engagement.

4.2.2 Explication supplémentaire

L’achèvement de la TDA permet une présentation attentive aux parties prenantes de la preuve des causes des problèmes transfrontaliers affectant la région.

Les EcoQO proposées constituent une expression pratique de la ‘vision’ de ce à quoi ressemblera le système lorsque les problèmes seront résolus.

Bien informé, un groupe comprenant les parties prenantes et les spécialistes devrait être en mesure de proposer un certain nombre d’options pour la résolution des problèmes, ou au moins adopter certaines mesures audacieuses initiales pour leur résolution. Ces options doivent tenter d’aborder les causes profondes des problèmes plutôt que de soulager les symptômes.

Cette ‘réflexion’ peut ensuite être suivie au niveau national et régional par une analyse plus rigoureuse des options proposées.

4.2.3. La technique de réflexion

La réflexion est la génération et l’énumération rapide des idées de solution sans clarification et sans évaluation de leurs valeurs.

La réflexion initiale favorise une quantité de solutions plutôt que la qualité ; les solutions clairement inadéquates peuvent être éliminées dans la discussion suivante. La réflexion produit un flux créateur d’idées ininterrompues par une réflexion critique. Elle nécessite une animation enthousiaste et neutre dans une atmosphère détendue. Les ‘règles d’or’ de la réflexion sont présentées dans l’encadré 11 ci-dessous⁴.

Encadré 11 : Les ‘règles d’or’ de remue-méninges

1. Ne pas évaluer

L’évaluation contrarie la créativité. Elle a tendance à mettre beaucoup de personnes en défensive et elles réagissent en gardant leurs idées pour elles-mêmes. Ce n’est pas le moment d’exprimer des jugements critiques. Commentaires interdits : ‘Cela ne marchera jamais’. ‘Nous avons déjà essayé cela’ ‘Brillant’ ‘Cela sera trop coûteux’.

2. Ne pas clarifier ou rechercher des clarifications

Les remarques explicatives cassent le flux des idées. Certaines personnes sont des débatteurs invétérés et réduiraient bientôt le flux des apports des autres à un régime lent.

3. Favoriser des idées non conventionnelles (ou même loufoques)

Ces idées suscitent parfois des idées utiles. Même si elles entraînent des rires elles ajoutent à une bonne atmosphère empreinte d’humour et ne pas interrompre le processus

4. S’attarder sur les idées de chacun

La remue-méninges génère un lot d’idées incomplètes. Certaines meilleures solutions découlent de la combinaison ou du dépassement des idées déjà évoquées.

5. Porter chaque idée

La personne portant les idées ne doit pas être un censeur et doit les porter avec peu de mots clés bien choisis que l’auteur trouverait acceptable.

6. Éviter de lier les noms aux idées ou d’énumérer séparément l’apport de chaque personne. Enregistrer chaque personne ayant une idée est une erreur. A la fin du processus les idées pourraient être groupées dans une logique et les personnes devraient être en mesure de les accepter sans se les réclamer.

L’animateur devrait expliquer ces règles aux participants avant de démarrer la séance de remue-méninges.

4.2 Composition du groupe de remue-méninges

Le choix du groupe pour l’exercice de remue-méninges est recommandé par le TTT et le Comité de pilotage du projet et est invité par le Directeur de projet. Le groupe doit comprendre des experts qui sont largement représentatifs des parties prenantes, plus des experts techniques indépendants. Les experts ne ‘représenteront’ personne. Il y aura assez d’espace pour le pragmatisme politique à l’étape suivante du processus.

Il n’existe pas de règles générales par rapport au nombre de participants. 30 participants sont souvent nécessaires, mais les conditions varieront considérablement d’un projet à un autre. Le groupe aura besoin de mener certains de ses travaux en des sous-groupes plus petits pour examiner les propositions initiales.

La séance doit être dirigée par un animateur expérimenté non partisan qui devrait être préparé à porter les idées telles qu’elles émergent et à diriger le processus de leur trie et clarification pour une analyse ultérieure par les sous-groupes. Dans la plupart des projets, un facilitateur qui aura été choisi dans à une étape précédente du processus et les participants auront confiance en ses compétences. L’animateur doit déjà étudier le présent module et discuter son rôle avec le coordinateur du projet et le représentant de l’agence d’exécution.

4.3 Organisation du remue-méninges

4.3.1 Le remue-méninges initial

La première séance de remue-méninges étude les EcoQO proposées et énumère les solutions éventuelles. Il y a trois conditions pour la réunion de remue-méninges.

(1) Informations de base

Tous les participants doivent avoir les copies de la TDA au moins 3 semaines avant la réunion et une lettre expliquant l’objet du remue-méninges ainsi que leurs rôles précis.

(2) Un emplacement approprié

Cet emplacement doit être confortable, loin de toutes distractions et avec des espaces appropriés pour les pauses.

Dans le projet LME du courant de Benguela la réunion de remue-méninges s’est tenue dans un ‘pavillon de sport’ au bord du Désert de Kalahari. Il y avait des salles de réunions confortables et spacieuses et les réunions de petits groupes étaient tenues en plein air. Il y avait beaucoup de tableaux-papier, et une fourniture facile de thé et beaucoup de possibilités pour socialiser les soirées. L’atmosphère était détendue, loin de toutes distractions et hautement productive.

(3) Orientation par l’animateur

Environ la première heure de la réunion devrait être consacrée à une explication critique de l’objectif de la réunion et de la méthodologie du travail même si les informations avaient été précédemment fournies par écrit.

Dans le cas de Benguela et les événements de remue-méninges sur le SAP du Courant de Humboldt, des facilitateurs neutres ont été sollicités d’un pays autre que celui de la région du projet. Ils étaient tous choisis par le Groupe de pilotage sur la base de la connaissance qu’il avait de la facilitation et des compétences linguistiques. L’animateur de Benguela n’était entièrement familier aux processus du FME mais il était aidé dans son rôle par les représentants de l’Agence d’exécution. La réunion était un succès dans les deux cas.

Après avoir terminé la première instruction, l’animateur invite un certain nombre de TTT à présenter la première EcoQO provisoire. Un temps court a été accordé au membre de l’équipe pour présenter les informations de base et une discussion ouverte est animée pendant une période limitée (exemple 10 minutes). Les commentaires sont chronométrés. Pendant ce temps l’animateur porte l’EcoQO sur le tableau-papier et invite les participants à faire des propositions sur la manière d’atteindre cet objectif. Les propositions sont notées par le facilitateur (habituellement sous la forme d’expressions ou de mots clés). A cette étape, les papiers du tableau dont détachés et affichés sur le mur et le processus recommence avec une seconde EcoQO. Il est répété jusqu’à ce que toutes les EcoQO aient été examinées.

À une occasion propice (une pause déjeuner ou un événement de socialisation), l’animateur et les ‘présentateurs’ se rencontrent pour regrouper les expressions et les commentaires en des déclarations concises qui ne perdent pas leur contenu et importance (c’est-à-dire pas de censure !). Ces expressions et commentaires sont ensuite présentés à la plénière et les participants sont invités à s’assurer qu’aucune de leurs idées n’a été perdue.

Attention ! Ne vous perdez pas dans les débats sur la formulation exacte des déclarations. Cela peut être frustrant et prendre du temps. Il y a assez de temps pour cela dans le processus.

La seconde plénière offre également une occasion pour désigner les sous-groupes. Ici, l’animateur doit avoir l’esprit de créativité. L’objectif est de diviser le groupe en des sous-groupes plus petits, composés habituellement jusqu’à 7 personnes chacun. Ces groupes se rencontreront en marge en vue d’effectuer des évaluations détaillées des ‘solutions’ proposées pour chacune des EcoQO. La présentation finale dépendra de la manière dont les EcoQo ont été formulées (habituellement pas plus de huit), du nombre de personnes présentes et l’étendue de leur expertise.

L’animateur engage la discussion avec un simple signe de main de la part des participants par rapport au(x) groupe(s) au(x)quel(s) ils souhaiteraient appartenir. Cela ne débouche jamais une parfaite harmonie, ainsi une certaine persuasion discrète serait nécessaire pour garantir une répartition raisonnable. Dans une réunion de trois jours, il y aurait rarement du temps pour un seul groupe d’envisager plus de deux EcoQO.

Après avoir effectué cette tâche de ‘confiance mutuelle’, l’animateur informe le groupe de l’étape suivante du processus. Cela pourrait habituellement terminer les travaux de la première journée et accorder le temps pour une réflexion avant le vrai travail du jour suivant.

Pendant ce temps, on peut avoir le sentiment d’un progrès lent, mais les fondations ont été posées pour le reste de l’atelier.

4.3.2. Plus d’informations sur la remue-méninges détaillée des mesures/solution/options précises

L’objet de l’étape suivant est de choisir les solutions qui répondent mieux aux besoins et aux réalités de la région. Le résultat est une table élaborée des ‘solutions’ alternatives précises qui offriront la base pour des études et discussions nationales plus détaillées. Cette approche est basée sur le pragmatisme politique. La proposition de solutions initiales générales émanera de cet atelier au niveau régional mais leur mise en œuvre se fera plus au niveau national et il est important que les gouvernements ne se sentent pas ‘avoir subi une pression’ à adopter une approche particulière. Il y a des ‘propositions’ et non des ‘décisions’ ; les comités interministériels nationaux ont la liberté de proposer des solutions complémentaires ou de ne pas tenir compte de celles émanant de l’atelier de remue-méninges. C’est un processus itératif.

Les solutions ne devront pas être limitées à la ‘solution miracle technique’ mais devraient comprendre des mesures pour trouver des solutions aux problèmes aussi près que possible de leurs causes profondes sociales et économiques. L’amélioration de la coopération intersectorielle, le renforcement de capacité, l’éducation environnementale, le renforcement de la législation et des politiques et un respect plus effectif des réglementations existantes, peuvent se révéler plus efficace qu’une mesure au point de rejet d’expertise dans plusieurs cas.

Les sous-groupes désigneront leurs propres responsables (quelqu’un respecté comme neutre mais expérimenté dans la conduite des séances de groupe). Ils disposeront chacun d’un tableau qu’il le sera demandé de compléter (voir ci-dessous). Le groupe prendra ses décisions par consensus ; l’objectif n’est pas d’exclure des idées authentiquement viables, juste pour les élaborer ultérieurement et discuter une priorité initiale. À cette étape, il sera demandé au groupe d’indiquer le délai pour les ‘solutions’ à mettre en œuvre. Les solutions pouvant être mises en œuvre dans cinq ans sont souhaitables, et des solutions à long terme devraient être éclatées en deux phases d’une durée d’au plus cinq ans.

4.3.3 Le tableau de décision

Chaque groupe peut utiliser un modèle tabulaire très simple. Cela est illustré au tableau 2 sur la page suivante (avec des notes explicatives dans le tableau en rouge et en vert).

La table présente un programme simple pour les discussions, ainsi il est important que l’animateur donne des instructions aux responsables des sous-groupes sur sont utilisation. Les tableaux ‘vides’ doivent être préparés le soir de la première journée et devraient comporter les déclarations d’EcoQO et le projet de ‘solutions proposées’.

Au cours des réunions des sous-groupes, les participants étudient (amendent le cas échéant) les ‘solutions’ et complètent ensuite le tableau rangée par rangée, sauf pour la colonne ‘Priorité relative’ qui est complétée par le sous-groupe une fois que les solutions proposées auront été examinées.

4.3.4 Gestion du temps

Il est assez facile de ‘s’enliser’ en répondant à des questions particulières, et cela peut empêcher la réussite du résultat. Les responsables de chaque groupe devraient être encouragés à faire avancer chaque groupe s’il est bloqué sur un point particulier, et de retourner à ce point si le temps le permet. Il est très utile pour l’animateur d’aller d’un groupe à un autre en vue de s’assurer que chacun fait un bon progrès. Les groupes devraient également être rassemblés en plénière en vue de discuter de l’état d’avancement à des intervalles réguliers (exemple avant une pause déjeuner ou pour conclure les activités d’une journée).

Lorsqu'un manque d’informations rend impossible de compléter l’une des colonnes, les informations peuvent être fournies après la réunion mais il devrait avoir assez de consensus sur la personne qui doit s’en charger. A cette étape, les tableaux doivent être considérés comme un ‘travail en cours’.

4.3.5 Classification des propositions

La colonne ‘priorité relative’ doit être complétée à la fin des séances en sous-groupes et ensuite examinées en plénière. L’idée de cette colonne n’est pas de dicter les propositions qui passeront en avant mais de donner une opinion objective sur la faisabilité des propositions.

Il est parfaitement acceptable pour un sous-groupe de considérer que toutes les propositions sont d’une grande priorité (ou moyenne ou faible) si cela peut être justifié par un bon argumentaire. Toutefois, à une étape ultime, certaines propositions peuvent faire l’objet d’analyse de coûts et d’avantages (voir le prochain paragraphe) ; ces études prennent du temps et sont coûteuses et l’objectif de la pré-étude est d’éviter un effort inutile sur les propositions qui ont une chance réduite de réussite.

Toutefois à cette étape, aucune proposition techniquement faisable ne devrait être rejetée, simplement classifiée en fonction de l’opinion des participants et renvoyée à l’étape suivante du processus lorsqu’elle est étudiée par les équipes nationales.

Tableau 2 : Tableau de décision

Problème 1 (Nom du problème transfrontalier de TDA abordé)

Objectif qualité de l’écosystème (Écrire l’objectif qualité de l’écosystème convenu la première journée pour ce problème)

Solutions proposées

Exercice 5.3 – Remue- méninges.

Deux moyens alternatifs de diriger un remue méninges ont été décrits.

1. Une remue-méninges au niveau régional suivi par une analyse détaillée nationale (et une formulation de propositions complémentaires.

2. Une remue-méninges nationale suivie par une intégration régionale dans une approche régionale

Sur la base de ce que vous avez lu, établir un tableau résumant les avantages et les désavantages de ces deux approches. Le modèle suivant laisse supposer comment vous pouvez concevoir ce tableau.

Note : Essayer d’éviter de répéter vos remarques par exemple lorsqu'un avantages pour (1) est la même considération que le désavantage pour (2).

Discutez cet exercice avec l’instructeur, le Directeur de projet et vos collègues

5. Étude des politiques alternatives, réformes d’instruments juridiques, et investissements.

Les propositions de grande priorité émanant de la remue-méninges doivent maintenant être évaluées pour leur

faisabilité technique

leurs coûts et avantages environnementaux

leur acceptabilité politique et sociale

Chacune de ces analyses devrait se faire sur le plan national par les équipes de formulation des PAN et les membres nationaux de formulation du SAP. Toutefois, tout le processus devrait être piloté sur le plan régional. Chacune de ces trois analyses est discutée ci-dessous.

5.1 Faisabilité technique des options

Une étude de faisabilité technique doit être produit pour chaque ensemble d’options. L’étude déterminera les options qui sont techniquement possibles ainsi que leur praticabilité (en termes de technologie actuelle, économie, besoins sociaux et autres)

L’étude de faisabilité répond à la question suivante : ‘Devrons-nous mettre en œuvre l’Option X, Y ou Z ?’ En répondant par ‘oui’ ou ‘non’ mais beaucoup plus souvent ‘peut-être’. Elle donne non seulement une recommandation, mais elle fournit également des données et la justification qui sous-tendent la recommandation.

L’étude devrait être effectuée sur le plan national par les équipes de formulation du PAN et les membres de l’équipe de formulation du SAP. Ce processus peut être suivi parallèlement avec deux autres analyses (économique et politique ainsi que l’acceptabilité sociale).

Un plan typique pour une étude de faisabilité technique est présenté dans l’encadré 12 ci-dessous

Encadré 12 – Plan d’étude de faisabilité technique

1. Contexte du problème transfrontalier sous l’angle régional et national

2. EcoQO à long terme qui signifie une solution au problème transfrontalier prioritaire

3. Description des options

4. Contexte technique des options

5. Liste des points de comparaison dans les options

6. Discussion de chaque point de comparaison (exemple coûts techniques, etc.)

7. Conclusions de la section comparaison (exemple quelle option a la meilleure fonction rentabilité

8. Recommandations (Indiquer l’option recommandée et résumer les principales raisons)

5.2 Analyse économique des options

L’analyse économique des propositions de grande priorité émanant de la remue-méninges est basée sur des informations objectives et des techniques largement utilisées. Toutefois, ses résultats ne devraient pas être considérés comme constituant ‘‘la décision’’ – l’analyse économique donne seulement une forme d’apport à la décision finale du décideur.

L’objectif de l’analyse économique est de créer une base pour des décisions saines sur l’allocation des ressources financières. Il existe deux approches générales pouvant être utilisées.

La première examine la rentabilité des options. En d’autres termes, évaluer le coût de chaque option et énumérer ses multiples avantages. Il y a une approche relativement simplement basée sur le résultat mais elle informe peu sur le résultat final. En outre, le jugement sur lequel l’option devrait être mise en œuvre est donné au décideur.

La seconde est basée sur l’évaluation de tous les coûts dans une mesure commune, unités monétaires. L’Analyse du rendement (AR) est une approche plus complexe basée sur le résultat. Toutefois, elle permet une évaluation de toutes les options disponibles sur un même pied d’égalité objectif de sorte qu’elles puissent être classées par ordre de priorité plutôt que de s’appuyer sur le jugement d’un décideur sur ses avantages par rapport à ses coûts.

Il est possible que le Directeur de projet ait besoin de recourir à une expertise particulière pour entreprendre ce processus dans chaque pays. Par conséquent, l’objectif de ce module n’est pas de former les membres des équipes des PAN à effectuer des analyses économiques des options. Toutefois, le matériel d’appui de ce module vous donnera une indication de l’approche générale qu’il sera nécessaire d’entreprendre.

Le document intitulé ‘analyse économique des options’ donne plus d’informations sur ce sujet, en appui aux matériels de ce module

5.3 Acceptabilité politique et sociale des options

Le SAP est un document politique négocié. Cela signifie que la TDA est un processus assez technique et le SAP est largement un processus politique. Le but ultime du SAP est de réaliser un engagement aux niveaux les plus élevés possibles, pour évoluer vers un ensemble choisi de mesures et stratégies prioritaires dans le cadre de l’EcoQO convenue. Il faut se rappeler que les EcoQO elles-mêmes sont des objectifs politiques pour lesquels un consensus des parties prenantes est obtenu.

Les consultations des parties prenantes de la TDA et l’analyse de la gouvernance devraient préparer le chemin pour cette phase politique dans la mesure où elle a élaboré une carte institutionnelle et politique, identifié et engagé les personnes clé et initié un processus participatif. Cela a légitimé le processus avec les parties prenantes appropriées.

La première séance de remue-méninges qui engage les Comités interministériels nationaux et les principales parties prenantes a poursuivi la consolidation de cette acceptation politique et sociale. Aux niveaux régional et national, elle devrait s’assurer que les parties prenantes soient d’un grand secours et désireux de mettre en œuvre et superviser les options choisies.

Toutefois, étant donné que les options sont définies ultérieurement, et sont parallèles aux analyses de faisabilité technique et économique, il est nécessaire de faire un sondage sur l’acceptabilité sociale et politique de chaque option. Cela est nécessaire aux niveaux régional et national. Au niveau régional une option donnée peut ne pas être particulièrement attractive à un pays précis, mais, lorsqu’elle est évaluée par rapport au programme politique complexe qui caractérise les relations bilatérales ou multilatérales, elle peut constituer un important argument de négociation. Une compréhension des relations régionales est par conséquent importante.

Au niveau national, les options peuvent directement avoir un impact sur un secteur ou une communauté précise, ou peut impliquer plus de responsabilités pour certaines agences gouvernementales. Les parties prenantes pouvant être directement affectées par une option ou devant jouer un rôle dans sa mise en œuvre devront être consultées. L’opération de cartographie institutionnelle effectuée au cours de la phase de TDA sera un outil inestimable dans cette entreprise étant donné qu’elle donnera des idées de la dynamique inter-institutionnelle et des processus de prise de décisions.

Certains problèmes devant être abordés sont :

Importance de l’engagement et de l’acceptation d’une option donnée par le secteur privé/société civile

Les représentants des principales parties prenantes ont-ils une compréhension claire du processus de TDA-SAP et en particulier d’une option donnée ?

Les groupes des parties prenantes comprennent-ils les avantages et/ou coûts potentiels d’une option précise ? Acceptent-ils l’évaluation des équipes de formulation du PAN ?

Il y a-t-il de fausses opinions – sur la base d’informations imprécises ou fragmentées ou des expériences négatives précédentes – concernant une option proposée ? Parfois, d’importantes parties prenantes s’opposeront à une option proposée sur la base d’expériences négatives antérieures. Ces préoccupations doivent être prises en compte.

Toutes les parties prenantes appropriées ont-elles été identifiées ? Peut-être une option donnée affecte un groupe d’intérêt particulier ou une communauté isolée qui n’a pas été identifiée au cours de la phase de TDA. Toutes ces parties prenantes doivent être contactées, et des moyens doivent leur être accordés pour apporter leurs contributions

Quels sont les secteurs impliqués ? Y a-t-il des intérêts opposés ? Y a-t-il des mécanismes pour les prendre en compte de manière adéquate ? Une approche de réponse intersectorielle devrait-elle être négociée dans le SAP ?

Comme nous l’avons vu, les objectifs et mesures prioritaires sont mieux divisés grâce à un processus étape par étape qui commence avec une activité de ‘remue-méninges’ animée entre les parties prenantes appropriées. Cette activité recherche à examiner toutes les options pratiques pour réaliser l’EcoQO et les options les plus prometteuses qui soumises aux études de faisabilité. Les options ne devraient pas se limiter à la ‘solution miracle technique’ mais devrait inclure les mesures pour trouver des solutions aux problèmes aussi près que possible de leurs causes profondes sociales et économiques. L’amélioration de la coopération intersectorielle, le renforcement de capacités, l’éducation environnementale et un respect plus effectif des réglementations existantes, peuvent donner la preuve d’une mesure au point de rejet de l’ingénierie dans plusieurs circonstances.

Encadré 13 – Exemples hypothétiques d’objectifs à court terme

Revenant à l’exemple de l’Estuaire de la Tamise et l’EcoQO à long terme proposé ‘pour favoriser le développement d’une population durable de saumons migratoires dans l’Estuaire et le fleuve de la Tamise’ les objectifs suivants peuvent avoir été proposés

1. Traiter toutes les décharges d’eaux usées au bassin hydrographique à au moins un niveau secondaire avant la décharge

2. Déterminer l’étendue des décharges industrielles et introduire un système d’autorisation

3. Envisager des restrictions appropriées sur les décharges industrielles lorsque toute l’étendue du problème est clarifiée et lorsque les mesures à prendre sont claires.

4. Accroître les concentrations d’oxygène dans les eaux de l’estuaire à > 80 % toute l’année

Chacun de ces objectifs est une mesure tangible facilement mesurable. Des informations rapportées de 1, 2 et 4 indiqueraient si des progrès ont été réalisés ou non dans le sens de l’objectif fixé. La mesure 3 serait une partie du programme de gestion adaptative étant donné que les résultats des mesures 2 et 4 sont visibles.

Finalement, la décision quant au choix des options disponibles à poursuivre est une décision politique. Des avis solides seront nécessairement retenus par pragmatisme politique. Quel que soit le résultat (en supposant qu’il représente une étape vers l’EcoQO) il nécessitera des objectifs clairs à court terme, des mesures prioritaires et de solides indicateurs de S&E.

6.1.1 Présentation d’objectifs et de mesures prioritaires à court terme

Il est utile d’afficher les objectifs et les mesures prioritaires dans une série de tableaux ou matrices. Une matrice générique pour détailler ces informations est présentée dans le tableau 3 ci-dessous.

6.2 Exemples d’objectifs et de mesures prioritaires à court terme

Des exemples de l’utilisation des objectifs à court terme comprennent les SAP de la Mer Caspienne, le Bassin de Dniepr et du Fleuve Bermejo. Les exemples de ces objectifs sont présentés dans les encadrés 14, 15 et 16 ci-dessous.

Tableau 3 : Exemple de matrice générique pour le détail des objectifs et mesures prioritaires

Encadré 14 ; Objectifs du SAP de la Mer Caspienne pour l’EQO 2 : Environnement caspien équilibré y compris la conservation de la biodiversité (espèces, habitat et génétique)

• Élaborer Développer et mettre en œuvre une stratégie pour la protection de la biodiversité Caspienne

• Instituer un système de contrôle pour l’importation et l’exportation des espèces exotiques dans et de la mer Caspienne

• Établir un système de surveillance de la biodiversité sur la base d’un ensemble de protocoles régionaux de surveillance

• Accroître la sensibilisation sur la valeur de la biodiversité de la Mer Caspienne

• Mettre en place des mécanismes intergouvernementaux pour une réponse rapide aux manifestations pétroliers et non pétroliers affectant la biodiversité Caspienne (événements de mortalité en masse, etc.) 2005.

Encadré 15 – Mesures du SAP du Bassin du Dniepr pour le LTEQO 3 : Conservation de la diversité biologique et de la terre

Mesure 3.1 : Garantir un état écologique stable des plans d’eau, des décrues du fleuve et écosystèmes riverains

Mesure 3.2 :

Manuel du stagiaire Module 5

Dans tous les trois cas, des objectifs bien définis (décrits dans chaque SAP respectivement comme objectif, étape et concept) sont présentés. Une série d'interventions, d'activité ou d'actions prioritaires nécessaires pour compléter l'objectif qui les sou tend. Dans le cas du SAP du Bassin de Dniepr, ces actions ont été développées au cours des études de brainstorming et de faisabilité.

Comme expliqué plus haut, d'autres SAPs (exemple: Lac Tanganyika, Bermejo River, Courant de Benguela, Mer de la Chine du Sud, Mer de la Méditerranée) ont utilisé une méthodologie beaucoup plus axée sur l'objet ou l'action au début, plutôt qu'une approche de EcoQO. Des exemples de ces cas sont présentés dans les encadrés 8 et 9.

Une information plus détaillée sur ces SAPs est disponible dans le dossier d'étude de cas sur le disque CDROM.

6.3 Accord sur le cadre institutionnel

Le TDA aura déjà examiné les forces et les faiblesses institutionnelles, à la fois national et régional. Des propositions doivent être faites sur la manière de corriger les faiblesses par l'augmentation de la capacité des institutions existantes ou par la création de nouvelles.

Par exemple, il peut s'avérer nécessaire de créer un cadre revu ou nouveau de coordination régionale, telle qu'une commission pour un bassin fluvial ou un important écosystème marin. Il doit y avoir, au même moment, des débats sur:

• La formulation d'une politique nationale

• La nécessité de réformes juridiques et institutionnelles

• Les priorités d'investissement

Ces propositions doivent être normalement formulées par des équipes NAP, approuvées par des comités par des Comités nationaux interministériels, et un accord final est obtenu après avoir défini les objectifs opérationnels.

Le TDA/SAP est en soi un processus politique qui conduit à des avantages concrets, pour peu que les gouvernements s'engagent à introduire des changements institutionnels et politiques. Ils peuvent définir des actions nécessaires et les mettre en application à mesure que le TDA./SAP évolue.

6.4 Elaboration des indicateurs de contrôle et d'évaluation

Selon la description dans la section 2.6, des indicateurs de contrôle et d'évaluation (M&E) sont des outils de contrôle à long terme utilisés pour vérifier la mise en oeuvre du SAP.

Trois types d'indicateurs (M&E) seront nécessaires:

• Indicateurs de processus

• Indicateurs de baisse de stress

• Indicateur de condition environnementale

Le SAP doit mettre au point un ensemble de procédés, de baisse de stress et des indicateurs de condition environnementale basés sur les résultats du TDA mais adapté aux besoins à long terme d'EcoQO et aux objectifs et aux actions et actions prioritaires à court terme.

Des indicateurs de contrôle et d'évaluation de projet pour toutes les interventions subséquentes FEM doivent être élaborés.

Il doit y avoir des liens clairs entre les indicateurs et la capacité des institutions à les contrôle.

6.4.1 Indicateur de Processus

Des indicateurs de processus mettent l'accent sur les procédés ou moyens qui sont sensés conduire à un résultat acceptable.

Une caractéristique particulière des projets hydriques internationaux est la période généralement requise avant que des changements effectifs puissent être observés dans l'environnement transfrontalier hydrique.

Des indicateurs de processus révèlent des progrès institutionnels et politiques effectifs sur le terrain au moment où des efforts sont consentis de façon graduelle, pour résoudre ces problèmes complexes. Ils doivent aider à cerner les réformes institutionnelles, politiques, législatives et de réglementations nécessaires au changement.

D'entrée, des étapes stratégiques des projets impliquant plusieurs pays, des indicateurs de processus régionaux, comme la création de comités interministériels ou la formulation d'un SAP peuvent être les seuls types d'indicateurs appropriés. Plus loin, on mettra plus d'accent sur les indicateurs de processus d'un seul Etat, tel qu'un Etat qui s'efforce de ratifier la Convention régionale, de décréter des réformes, d'instituer des programmes de réglementation, de chercher un fonds d'investissement.

Des exemples d'indicateurs de processus sont présentés dans l'encadré 17.

2. Indicateur de baisse de stress

Alors que des indicateurs de processus sont fondés sur des moyens et se rapportent à des réformes et programmes nécessaires, des indicateurs de baisse de stress se rapportent aux objectifs de projet ou résultats. En particulier, ils mettent l'accent sur des actions concrètes qui réduisent le stress environnemental.

Les indicateurs de réduction de stress indiquent le taux de réussite des actions spécifiques du terrain mises en oeuvre par les pays participants. Souvent une combinaison des indicateurs de réduction de stress dans plusieurs pays peut être nécessaire pour produire des changements détectables dans les eaux transfrontalières. Des exemples d’indicateurs de réduction de stress sont indiqués dans la boîte 18.

6.4.3 Indicateurs de la santé environnementale

Les indicateurs de la santé environnementale sont orientés selon les objectifs et se concentrent sur l'amélioration même de la qualité de l’écosystème qui habituellement va au-delà de la durée de vie du projet.

Plusieurs années peuvent s’écouler avant la mise en oeuvre de mesures suffisantes de réduction de stress dans un nombre important de pays pour détecter un changement dans l’environnement hydrique transfrontalier.

Les pays participants doivent harmoniser leurs méthodes d’échantillonnage/laboratoire/analyse pour se mettre d’accord sur quelle qualité ou quantité d’eau ou quels paramètres d’écosystème devraient servir d’échantillons pour détecter la progression vers un objectif. Les indicateurs de conditions environnementales (ESI) sont des mesures de la vraie réussite dans la restauration ou la protection des eaux visées.

Les indicateurs sociaux peuvent aussi être appropriés pour mesurer si les communautés et les partenaires bénéficient des changements de conditions environnementales induits par le projet. La boîte 19 indique des exemples d’indicateurs de conditions environnementales.

6.4.4 Exemples d’indicateurs de contrôle et d’évaluation des projets hydriques internationaux de FEM

Bien que M&E (contrôle et évaluation) ait été reconnu par le FEM comme étant un outil indispensable, le concept des indicateurs M&E est relativement nouveau dans la communauté FEM; la majorité des projets utilisés comme étude de cas au cours de cette formation n’a pas prévu des indicateurs M&E dans leurs SAP. Cependant, trois exemples d’utilisation des indicateurs M&E sont présentés dans le tableau ci-dessous.

Exemple 1 : Tendances inverses de dégradation environnementale de la Mer de Chine du Sud et du Golfe de Thaïlande (UNEP)

Ce projet regroupant sept Etats dans la zone Mer de Chine du Sud se sert très efficacement des indicateurs M&E. La plupart de ces derniers sont des indicateurs de processus. Au cours de la préparation du projet, des cibles numériques pour la réduction du stress et des indicateurs de la santé environnementale ont été adoptés. Les indicateurs numériques ont abordé les problèmes prioritaires identifiés par les pays dans leur avant-projet de TDA en 35 zones sensibles de pollution, 26 régions sensibles, et les Golfes de Thaïlande et Tonkin.

Indicateurs de processus

• Formation des comités interministériels dans le pays

• TDA finalisé et avalisé

• SAP finalisé et avalisé au niveau intergouvernemental

• Développement et adoption des NAP par pays pour les réformes et investissements que chaque pays doit entreprendre

• Adoption régionale des objectifs et normes de la qualité de l’eau pour les systèmes maritimes

• Adoption des plans de gestion pour les sites de démonstration individuelle

• Développement/adoption d’un mécanisme pour la gestion régionale de l’environnement de la Mer du sud de la Chine ;

Des indicateurs de réduction de stress seront définis dans le projet et incorporés au NAP de chaque pays

Les indicateurs de condition environnementale se rapportent à la réussite des objectifs comprenant :

• La maintenance des mangroves, du récif corallien, des zostères et des marécages ;

• Les niveaux régionaux de prise de pêche qui protègent les ressources de base ;

• Adoption des objectifs de qualité de l’eau, des normes ambiantes, des normes effluentes pour les sources terrestres qui peuvent être appliqués en vue d’atteindre la qualité appropriée de l’eau et soutenir l’écosystème marin ;

Les groupes de travail vont élaborer ces indicateurs comme des parties du projet stratégique global.

Exemple 2 : Réduction du stress environnemental dans le grand écosystème marin de la Mer Jaune (UNDP)

Les indicateurs du processus comprennent :

• Les TDA préparés et adoptés par les pays pendant la deuxième année

• Les SAP formulés et adoptés par les pays au niveau ministériel pendant la 4^eme année

• Les NAP spécifiques aux pays de la Mer Jaune adoptés par les pays dans la liste des indicateurs du processus (par exemple l’application des réformes légales) et les actions de réduction de stress (par exemple les réductions des rejets polluants comme parties d’une stratégie d’investissement) qui seront entrepris.

En outre, une stratégie de participation des partenaires, l’utilisation des comités interministériels nationaux et un accord régional pour l’utilisation durable des pêcheries pendant la 3^eme année étaient d’autres indicateurs importants des processus-clés à atteindre dans le projet.

Les indicateurs de réduction de stress devaient être élaborés pendant le projet pour caractériser les actions régionales et nationales qui réduiront la surexploitation, amélioreront la qualité de l’eau, établiront des zones marines protégées et ralentiront la perte de la biodiversité.

Les indicateurs de conditions environnementales définissent :

• les améliorations des efforts de prise par unité dans la 5^eme année

• la qualité améliorée de l’eau pour les polluants cibles la 5^eme année

• inverser la prolifération des algues nuisibles

• réduire la perte de la biodiversité

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Exemple 3 – Programme environnemental du Basin de Dniepr

Comme mentionné plus haut, l'on encourage vivement les initiateurs des projets en cours sur les eaux internationales à développer des indicateurs de contrôle et d'évaluation. Le projet sur le programme environnemental du Basin de Dniepr a été initié avant cette exigence. Mais l'on avait pensé que ces indicateurs serviraient d'Annexes utiles pour le Plan d'Action Stratégique récemment élaboré et qu'ils renforceraient ainsi, et ce de manière significative, la gestion du programme lors de la mise en œuvre du SAP.

Au cours de la phase TDA de ce projet, une série d'indicateurs avaient été développés en vue de collecter des informations détaillées sur les conséquences des problèmes transfrontaliers dans le Bassin de Dniepr. Les indicateurs issus de ce processus ont été classés comme étant des indicateurs de pression, d'état, d'impact ou de réponse conformément à l'approche Inducteur/Pression/Etat/Impact/Réponse (DPSIR).

Les indicateurs d'état avaient été utilisés dans le TDA pour décrire le Bassin de Dniepr et ses problèmes transfrontaliers prioritaires.

Les indicateurs d'impact avaient été utilisés pour quantifier les impacts de chaque problème transfrontalier dans le bassin. Les indicateurs de pression, pour fournir la preuve de chaque chaîne causale développée pour les problèmes transfrontaliers prioritaires.

La liste des indicateurs avait servi de point de départ au développement d'une série d'indicateurs de contrôle et d'évaluation pour le SAP du Bassin de Dniepr.

De plus amples informations sont fournies dans les deux documents intitulés "Contrôle et Evaluation (1) et Contrôle et Evaluation (2) se trouvant dan le matériel en appui de ce module.

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Exercice 5.4 – Comment se fixer un objectif

1. Parmi les exemples d'approches d'objectifs à court terme figurent les SAPs de la Mer Caspienne, du Basin de Dniepr et de la Rivière Bermejo. Examinez ces objectifs, décrits respectivement dans chaque SAP comme des objectifs, des étapes et des concepts). Lequel, selon vous, est bon? Lequel ne répond pas au critère de bon objectif et pourquoi?

2. Avez-vous le sentiment qu'ils reflètent leurs problèmes transfrontaliers prioritaires respectifs et les LT EcoQOs?

3. Examinez la manière dont les objectifs sont présentés et les actions prioritaires dans les trois SAPs évoqués plus haut. Lequel des approches vous semble la plus logique? Comment, selon vous, peut-on les comparer aux SAPs du Lac Tanganyika, du Courant de Benguela, de la Mer de la Chine du Sud et de la Méditerranée?

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7. Comment élaborer les Programmes d'action

7.1 Comment élaborer les Programmes Nationaux d'Action (PNA)

Chaque pays impliqué dans le TDA/SAP doit mettre sur pied un Programme National d'Action (PNA) (ou un plan de gestion intégré des ressources en eaux (PGIRE) ou encore un Cadre Stratégique de Lutte Contre la Pauvreté (CSLCP), selon le cas). Cela est dû au fait que les causes fondamentales et les liens complexes entre les causes de la dégradation et des menaces à l'environnement doivent répondre uniquement aux critères et priorités spécifiques de chaque pays.

Chaque pays doit choisir l'approche qui correspond le mieux à ces caractéristiques géographiques, politiques et institutionnelles et à ces cadres juridiques, les meilleures sciences et technologies, les récentes évaluations, inventaires et données. En plus de cela, certains pays incluront plus les programmes nationaux d'action dans leur programme politique plus que d'autres (par exemple au niveau parlementaire plutôt qu'au niveau ministériel). Ainsi, deux programmes nationaux d'actions différents n'auront pas forcément les mêmes apparences, les mêmes portées et les mêmes centres d'intérêts.

De plus amples informations sur l'élaboration et la mise en œuvre des programmes nationaux d'action sont fournies dans le manuel du PNUE⁵ gravé sur le CD du matériel du cours.

Un bon PNA devrait:

• Définir le statut environnemental actuel et identifier les problèmes transfrontaliers prioritaires

• Enoncer les principes fondamentaux et les principales tâches du programme.

• Identifier les objectifs et actions prioritaires

• Enoncer les mécanismes de mise en œuvre et de contrôle du programme

• Fournir des détails sur les coûts et les sources de financement

• Lister les résultats escomptés

Le PNA doit être concis et rédigé dans un style sans jargon, avec des objectifs clairs, des échéances quantifiables et limitées dans le temps et des responsabilités assignées sans ambiguïté aucune.

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Deux projets récents, à savoir le Bassin de Dniepr et la Mer Caspienne, ont développé des PNAs. Dans les deux cas, une approche similaire a été utilisée, bien que les PNAs de la Mer Caspienne (Iran, Kazakhstan et l'Azerbaïdjan) sont plus longs que ceux du Bassin de Dniepr (Ukraine, Bélarus et Russie). Les tables des matières des PNAs du Kazakhstan et de l'Ukraine sont présentées trouvent dans les encadrés 20 et 21 ci-dessous.

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Tous les PNAs du Bassin de Dniepr et de la Mer Caspienne présentent les actions prioritaires et les coûts y afférents sous forme de matrice. Le PNA du Kazakhstan est un bon exemple. Il présente les activités planifiées comme suit:

7.2 Comment élaborer le Plan d'Action Stratégique (SAP)

Il y a beaucoup de similarités entre le processus d'élaboration d'un SAP et celui d'un NAP.

Le SAP doit être préparé sur la base des réformes et investissements mentionnés dans le projet de NAP et des composantes convenues lors des négociations précédentes. Les différentes réunions tenues lors du processus de formulation du SAP ont dû produire plusieurs matériaux devant être consignés dans un seul document.

La consignation de ces différents matériaux du SAP dans un seul document devrait se faire sous lac supervision du Directeur de Projet et des personnes ressources du TTT du PMU et du SAP.

Le SAP doit être concis et rédigé dans un style sans jargon avec des objectifs clairs, des échéances quantifiables et limitées dans le temps et les responsabilités doivent être assignées sans ambiguïté aucune. Il doit comprendre:

• Une déclaration sur les problèmes prioritaires

• Les principes adoptés pour les résoudre

• Les arrangements institutionnels

• Les réformes juridiques et de politiques

• La participation du public

• Des EcoQOs à long terme de même que des objectifs à court terme et des actions prioritaires

• Les mesures communes à prendre

• Les procédures de contrôle et d'examen et les rapports.

Le SAP doit inclure une série d'annexes sur:

(1) D'amples détails sur les mesures convenues aux niveaux national et international (y compris les politiques nationales, les réformes juridiques et institutionnelles et les investissements) aussi bien que leurs mécanismes de mise en œuvre.

(2) Le processus, la réduction du stress, et les indicateurs de l'état des ressources biologiques et environnementales

(3) Les acteurs et leur implication dans le processus de mise en œuvre et d'examen

(4) Les points de contact pour l'autorité chargée de la mise en œuvre dans chaque pays.

Il n’y a ni approche unique, ni modèle unique utilisé dans la structure d’un document SAP. Cependant, sans tenir compte de l’approche utilisée, il devrait répondre aux critères suivants :

Résumé analytique : Le résumé analytique du SAP, long de deux pages maximum, doit être rédigé dans un style sans jargon Un bon résumé permettra de vendre votre SAP. Rappelez-vous que le SAP sera lu par des politiciens, des décideurs (nationaux et internationaux), des bailleurs et des directeurs. Il est peu probable qu’ils lisent tout le document.

Texte principal : Le texte principal devrait être clair et concis. Un document verbeux et long est difficile à parcourir et à interpréter. Pire encore, il ne sera pas lu. Ne présentez pas un document trop long ; de même ne surchargez pas le document de pages de chiffres et de tableaux. Les données d’appui (chiffres et tableaux) devraient se présenter en Annexes séparées.

Langue : Si le SAP n’est pas en Anglais, rappelez-vous que la traduction du document sera requise pour le FEM, les agences de mise en œuvre de l’ONU, les bailleurs internationaux, etc. Il peut être utile de louer les services d’un expert anglais pour éditer le document traduit. Ne pas utiliser un non-expert puisque des termes techniques sont employés.

7.3 Approches utilisées

En général, il n’existe pas une approche ou un modèle unique employé pour structurer le document SAP.

Le SAP du bassin du Dniepr a suivi de près l’approche décrite dans ce cours. Il contient une introduction et un résumé de 3 pages suivis des principaux résultats du TDA (les problèmes prioritaires, les causes immédiates, fondamentales et profondes de la dégradation de l’environnement dans le Bassin du Dniepr). Les EQO (équivalents de EcoQO) à long terme ont été décrits en détail et validés par des tableaux soulignant les étapes et les activités (objectifs à court terme, actions prioritaires) requises pour atteindre les EQO, de même que le temps requis pour la mise en œuvre de l’action, les exigences financières, les résultats escomptés et les incertitudes dans la mise en œuvre. Ce SAP est bien présenté, logique et relativement court. Cependant, ce n’est pas si facile que dans d’autres approches de relier les EQO et les activités aux problèmes prioritaires soulignés dans le TDA.

Le SAP de la Mer de la Chine du Sud a suivi une approche similaire. Il contient une préface et un contexte/rationale qui met l'accent sur le processus, suivi d’une section décrivant les causes de la dégradation, les menaces à l’environnement aquatique et les ressources (les principaux rendements du TDA) suivies d’une série de chapitres détaillés établissant :

• les objectifs et activités prioritaires aux niveaux régional et national pour la qualité de l’environnement dans la Mer de la Chine du Sud ;

• les évaluations des ressources, les coûts des actions, les bénéfices obtenus ;

• les partenariats additionnels ;

• les actions prioritaires régionales et nationales.

Une fois encore, ce SAP est logiquement présenté mais plus extensif. La section sur l’analyse des bénéfices et coûts est particulièrement détaillée. Les coûts de chaque activité et ses liens avec les objectifs proposés ont aussi été bien traités. Cependant, les relations entre les objectifs et les résultats du TDA sont moins évidentes.

Par contre, le SAP du Lac Tanganyika utilise une méthodologie plus basée sur les objectifs ou les actions dans laquelle des actions nationales spécifiques sont proposées en réponse aux quatre menaces principales identifiées dans le TDA. Le SAP distingue des problèmes spécifiques (classés par pays) et propose des actions pour limiter les problèmes. Pour chaque problème dans les pays respectifs, le SAP identifie les partenaires et fournit une liste d’incertitudes. Il identifie aussi l’agence ou les agences responsables de la mise en œuvre ou de la coordination de ces actions.

7.4 Adoption par les ministres

En tant que programme stratégique élaboré pour changer le comportement du gouvernement, des entreprises et du public, le SAP (et les NAP associés) doivent être formellement avalisés par les autorités gouvernementales appropriées. Ceci pour s’assurer qu’ils sont pleinement intégrés au processus budgétaire et de planification à tous les niveaux : du pays, de l’état, de la province, du district et de la municipalité.

Un soutien solide de la part des autorités gouvernementales est la clé à la mise en œuvre réussie des actions et stratégies du SAP, y compris des projets pilotes. En particulier parce qu’il traite une gamme intersectorielle de problèmes, le SAP doit se trouver au centre de la politique, des provisions légales et budgétaires, des mécanismes d’application et des cadres techniques et scientifiques.

L’adoption officielle du SAP est aussi nécessaire pour donner au processus la légitimité et le soutien nécessaire pour amener une grande gamme de partenaires, tant du secteur public que privé à participer.

7.5 L’organisation d’une conférence des bailleurs

Le processus même de planification du SAP devrait encourager les diverses parties engagées dans le processus d’adoption. L’un des mécanismes les plus efficaces est de convoquer une conférence des bailleurs (partenariat) pour permettre aux organisations bilatérales et multilatérales de revoir les propositions et de s’engager dans la planification conjointe des futurs projets.

Suggestions pour la préparation d’une réunion :

• Informer les bailleurs, au moins six mois à l’avance, de l’organisation d’une réunion

• Distribuer les NAP préliminaires au moins deux mois avant la réunion

• Distribuer le SAP dès qu’il est disponible après son adoption par le pays

Réponses du test d’auto évaluation 5.1

Module 5: Tale des matières

1. Ce module

1.1 Approche graduelle à la formulation du SAP

1.2 Objectifs du module

1.3 Activités du module

2. Principes généraux

2.1 Qu’est-ce qu’un programme d’action stratégique ?

2 2 L’importance des alternatives

2.3 Le processus du SAP

2.4 Le processus de gestion adaptative

2.4.1 Qu’est-ce que la gestion adaptative ?

2.4.2 Le modèle utilisé dans les activités TDA/SAP

Test d’auto évaluation 4.1

2.5 Objectifs de qualité des écosystèmes à long terme et les objectifs de gestion à court terme

2.5.1 Objectifs de qualité des écosystèmes

2.5.2 Objectifs de gestion à court terme

2.6 Contrôle et évaluation

2.7 Coûts additionnels

Exercice 5.1 Objectifs de la qualité des écosystèmes

3. Relier les TDA aux SAP

3.1 Elaboration de la ‘vision’ à long terme

3.1.1 Aspects-clés d’une vision à long terme

3.2 Elaboration des EcoQO candidats

3.2.1 Exemples des EcoQO

3.3 Consultation

Exercice 5.2 : EcoQO à long terme et objectifs à court terme

4. Brainstorming comme moyen d’atteindre les EcoQO

4.1 Planification du reste des étapes du SAP

4.1.1 Séquence des réunions et ateliers

4.1.2 Reste de l’organisation du TDA/SAP

4.1.3 Nomination des équipes de formulation du SAP et des NAP

4.2 Le processus de brainstorming

4.2.1 Introduction au brainstorming

4.2.2 Explications supplémentaires

4.2.3 La technique du brainstorming

4.2.4 Composition du groupe de brainstorming

4.3 Organisation du brainstorming

4.3.1 Le brainstorming initial

4.3.2 Brainstorming détaillé sur les actions/solutions/options spécifiques

4.3.3 Le tableau de décision

4 .3.4 La gestion du temps

4.3.5 Evaluation des propositions

Exercice 5.3 Brainstorming

5. Examen des politiques alternatives, réforme des instruments légaux et

investissements

5.1 Faisabilité technique des options

5.2 Analyse économique des options

5.3 Acceptabilité politique et sociale des options

5.4 Décisions nationales sur l’intention de mettre en œuvre les options réalisables

choisies

6. Elaboration des objectifs, cadres et indicateurs

6.1 Elaboration des objectifs et actions prioritaires à court terme

6.1.1 Présentation des objectifs et actions prioritaires à court terme

6.2 Exemples d’objectifs et actions prioritaires à court terme

6.3 Accord sur le cadre institutionnel

6.4 Elaboration des indicateurs de contrôle et d’évaluation

6.4.1 Indicateurs du processus

6.4.2 Indicateurs de réduction du stress

6.4.3 Indicateurs de la situation environnementale

6.4.4 Exemples d’indicateurs de contrôle et d’évaluation dans les projets

internationaux des eaux de FEM

Exercice 5.4 : Elaboration des objectifs

7. Elaboration des programmes d’action

7.1 Elaboration des programmes nationaux d’action (NAP)

7.2 Elaboration du Programme stratégique d’action (SAP)

7.3 Approches utilisées

7.4 Adoption sur le plan national

7.5 Tenue d’une conférence des bailleurs

Réponses du test d’auto évaluation 5.1