БЕЛАРУСЬ - РОССИЯ - УКРАИНА

ПРОГРАММА ПРООН-ГЭФ

ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ОЗДОРОВЛЕНИЯ БАССЕЙНА ДНЕПРА

Внедрение первоочередных мероприятий Стратегической Программы Действий для бассейна Днепра: снижение промышленного химического загрязнения и создание общего институционального механизма

Промежуточная фаза (PDF B)

Гармонизация природоохранного законодательства

(Украина)

Эксперт:

А.Сташук,

консультант Программы ПРООН-ГЭФ

экологического оздоровления бассейна Днепра

Киев - 2006

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

Задачей Компонента 3 «Гармонизация природоохранного законодательства» Промежуточной фазы (PDF B) Программы ПРООН-ГЭФ экологического оздоровления бассейна Днепра является подготовка проектного предложения по мониторингу и обзору изменений в природоохранном законодательстве Приднепровских стран, цель выполнения которого заключается в обеспечении согласованности законодательств трех государств в сфере контроля над загрязнением и соответствия этих законодательств подходам, принятым в Европейском Союзе (ЕС).

Поставленная задача обусловлена проектом «Соглашения о сотрудничестве в области использования и охраны бассейна реки Днепр», в котором заявлено, что государства «принимают меры по гармонизации природоохранного законодательства Приднепровских стран и ЕС», и проектом «Стратегической программы действий бассейна Днепра и механизмы ее реализации», в которой предполагается гармонизация законодательства в области предотвращения химического, биогенного и радионуклеидного загрязнения окружающей среды согласно подходам ЕС. Одним из индикаторов успешности достижения поставленная цели определена „интеграция принципа бассейнового управления в природоохранное законодательство”.

В Проектном документе Промежуточной фазы Программы отмечается, что такая задача становится особенно важной по двум причинам:

• Днепр осуществляет значительное влияние на состояние прибрежных вод и экосистему западного участка Черного моря, который прилегает к Румынии и Болгарии. Оба государства подали заявления по членству в ЕС и могут стать его членами после ближайшего их рассмотрения (возможно в 2007 году);

• Украина заявила о своем желании стать «ассоциированным членом» ЕС, с представлением в ближайшее время заявления о полноправном членстве в ЕС. Это будет требовать модификации национального законодательства согласно законодательству ЕС.

Кроме того, Республика Беларусь и Российская Федерация также заинтересованы в согласовании своего национального законодательства согласно требованиям ЕС, особенно в областях, которые важны с точки зрения перспектив их реформирования.

Важным моментом, который также нуждается в кратком освещении, является уточнение определений, которые используются при согласовании национальных и международно-правовых норм. В частности, в законодательстве Украины нормативное определение термина «гармонизация» отсутствует. В правовой литературе содержание этого термина специалистами определяется по-разному:

• как общеупотребительное - приведение в соответствие, согласование;

• как процесс приведения внутреннего законодательства Украины в соответствие к нормам, ратифицированных Верховной Радой Украины международных договоров;

• как заимствование опыта других стран при разработке национального законодательства;

• как обязательное приведение национального законодательства в соответствие к решениям объединения государств, таких как ЕС, СОТ;

• как «мягкое» необязательное обязательство Украины учесть при разработке своего законодательства нормы Европейского Сообщества и т.п. (Право інтелектуальної власності Европейського Союзу та законодавство України // Під редакцією Ю.М. Капіци. К., 2005 ).

В Европейском Союзе понятия «гармонизация» означает специальный правовой институт, который включает два разных подхода к приближению законодательства: с помощью регламентов или директив ЕС и механизма применения государством - членом исключений по сближению законодательства из соображений защиты здоровья людей, государственной безопасности и т.п. (Статьи 94-97 Договора об учреждении ЕС) Инструментами гармонизации в ЕС являются директивы и регламенты. При этом через принятие регламентов, которые представляют собой акты обязательной юридической силы и непосредственного действия для всех государств-членов, достигается полная идентичность права государств-членов. Через принятие директив, которые являются главным средством гармонизации, определяются цели, единые для государств-членов. Формы и методы достижения этих целей странами ЕС определяются самостоятельно. (Статья 249 Договора об учреждении ЕС).

В законодательстве ЕС синонимом гармонизации является термин „апроксимация” („аpproximation”), что переводится как «приближение» или «сближение». Сравнение семантики терминов “приближение” и “сближение” свидетельствует, что поскольку “сближение” обозначает взаимное движение двух объектов по направлению один к другому, то им правильно обозначать взаимосогласованность нормативных массивов двух или больше правовых систем, тогда как “приближение” является движением одного объекта по направлению к другому. Этот термин более удачно отображает односторонность процесса приведения законодательства государств - претендентов в соответствие к законодательству ЕС. В частности, в странах Центральной и Восточной Европы правительственные учреждения руководствуются рекомендациями по приближению законодательства, которые содержатся в Белой книге Европейской комиссии 1995 года «Подготовка ассоциированных стран Центральной и Восточной Европы к интеграции во внутренний рынок Союза» (White Paper in Preparation of the Associated Countries of Central and Eastern Europe to Integration into the Internal Market of the Union/COM (95) 163.). В Белой книге «приближение» означает подготовку изменений национального законодательства для приведения его в соответствие к конкретному перечню актов ЕС, приведенного в книге, а также разработку и осуществление механизмов реализации обновленного законодательства. При этом, в указанный перечень преимущественно входили регламенты и директивы ЕС. Не учитывались судебные решения и другие источники аcquis communautaire. (в переводе из французского - достояние Сообщества; этим термином обозначают правовую систему ЕС) (Право інтелектуальної власності Європейського Союзу та законодавство України // Під редакцією Ю.М. Капіци. К., 2005 ).

В Украине в соответствующих актах национального законодательства используется термин «адаптация», который отсутствует в законодательстве ЕС и не является абсолютным синонимом «приближения». В Законе Украины «Об Общегосударственной программе адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза» под адаптацией понимается «достижение соответствия правовой системы Украины acquis communautaire с учетом критериев, которые выдвигаются Европейским Союзом к государствам, которые намерены вступить к нему».

Поскольку в acquis communautaire входят все источники права Европейского Союза, теоретически, учтя все эти положения в праве Украины, соответствующее законодательство Украины должны отвечать праву ЕС также, как в любом государстве-члене ЕС. Таким образом, Общегосударственная программа ставит для Украины цель намного выше, чем это было определено Евросоюзом для кандидатов-членов ЕС Белой книгой 1995 года.

Учитывая законодательное закрепление в национальном законодательстве термина „адаптация” и тот факт, что в условиях Украины это означает значительно более широкий процесс, чем „гармонизация”, в дальнейшем в отчете используется именно этот термин.

Техническое задание по выполнению Компонента 3 «Гармонизация природоохранного законодательства» предусматривало выполнение следующих работ:

- провести оценку намерений государств по приближению к законодательству ЕС и внутренней гармонизации национального законодательства, которое включает: определение учреждений или организаций, ответственных за процесс гармонизации законодательства; исследование и анализ мероприятий по гармонизации в Приднепровских государствах, которые были выполнены за три последние года; получение и анализ информации по обеспечению финансирования мероприятий по гармонизации за три последние года, указав отдельно все имеющиеся источники и количественные параметры (запланировано / реально получено) финансирования (включая международную техническую и финансовую помощь); исследование национальных перспективных планов по гармонизации на период с 2006 по 2011 гг.; определение объемов финансирования, которое запланировано в рамках действующих или перспективных государственных программ по гармонизации на 2006 год и на период 2006 - 2011 лет;

- подготовить (или же внести коррективы в существующую) Программу гармонизации и определить приоритетные мероприятия с целью их включения в Полномасштабное проектное предложение (ППП) с определением временных рамок и необходимых объемов финансирования из национальных источников, необходимых для внедрения указанных приоритетных шагов;

- подготовить Программу мониторинга изменений по гармонизации законодательства и информирования о них, что включает: определение информационных нужд национальных органов управления и международных доноров по мониторингу гармонизации и главных потребителей информации; разработка процедуры ведения мониторинга и системы показателей по оценке успешности процесса гармонизации; подготовка предложения по периодичности (частоте) и форм отчетности по результатам мониторинга, ответственного учреждения или организации, которое будет осуществлять мониторинг, и средств освещения результатов мониторинга.

Учитывая:

- необходимость комплексного подхода к освещению процесса адаптации природоохранного законодательства Украины к законодательству Европейского Союза;

- недостаточное представление ряда материалов в отчетах, выполненных в рамках Программы ПРООН-ГЭФ экологического оздоровления бассейна Днепра в 2000-2004 годах (отчет UNIDO «Гармонизация природоохранного законодательства Приднепровских стран с законодательством стран-членов ЕС», отчет UNIDO «Российское, Украинское, Белорусское законодательство по вопросам охраны окружающей природной среды в сравнении с принципами законодательства ЕС об охране окружающей природной среды», отчет IDRC «Обзор законодательной и нормативной базы, которая регулирует вопрос охраны биоразнообразия в Днепровском бассейне»);

- необходимость нормативно-правового оформления предложений по перспективному планированию адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза в сфере использования и охраны водных ресурсов

в отчет включен ряд материалов, выполнение которых не предполагалось Техническим заданием. В частности:

- общие основы адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза (правовое регулирование; концептуальные основы; институциональный механизм; организационный механизм);

- обзор актов Аcquis communautaire Европейского Союза в сфере охраны окружающей среды и сфере охраны водных ресурсов, согласно которым предполагается адаптация законодательства.

Кроме того, в качестве Приложения признано целесообразным привести:

- перечень актов acquis Европейского Союза в приоритетных сферах адаптации (согласно приложению к Закону Украины от 18 марта 2004 года № 1629-IV об Общегосударственной программе адаптации законодательства Украины к законодательству ЕС Раздел 11. Охрана окружающей среды);

- извлечение из программ, планов действий и мероприятий по реализации приоритетных положений Программы интеграции Украины к Европейскому Союзу и по адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза в области охраны окружающей среды в 2001-2006 годах.

Глоcсарий

Acquis communautaire (acquis) - правовая система Европейского Союза, которая включает акты законодательства Европейского Союза (но не ограничивается ими), принятые в рамках Европейского сообщества, Общей внешней политики и политики безопасности и Сотрудничества в сфере юстиции и внутренних дел;

адаптация законодательства - процесс приведения законов Украины и других нормативно-правовых актов в соответствие с acquis communautaire;

аппроксимация законодательства (в контексте присоединения к ЕС) – однозначное обязательство по полномасштабному согласованию национальных законов, нормативных актов, правил и процедур с целью обеспечения введения в действие законодательных актов, которые входят в acquis communautaire ЕС;

имплементация - создание условий для внедрения и выполнения государством международных правовых норм, в частности, создание соответствующей институциональной структуры и обеспечение ее эффективной и достаточной деятельности; создание инфраструктуры и других мероприятий, которые необходимы для достижения соответствия конкретным обязательствам, очерченным в законодательстве ЕС; достижение определенных целей;

транспонирование - процесс принятия или дополнения национального законодательства и процедур с целью полного перенесения требований нормативно-правовых актов ЕС в национальное законодательство.

Аннотация

В отчете приведены результаты работы по Компоненту 3 «Гармонизация природоохранного законодательства» Промежуточной фазы (PDF B) Программы ПРООН-ГЭФ экологического оздоровления бассейна Днепра «Гармонизация природоохранного законодательства» (Украина).

Сделан обзор и проанализировано современное состояние адаптации природоохранного законодательства Украины к законодательству Европейского Союза, в частности: общие основы адаптации; правовое регулирование адаптации; концептуальные основы адаптации; институциональный и организационный механизмы адаптации законодательства.

Рассмотрено Аcquis communautaire Европейского Союза в сфере охраны окружающей среды и сфере охраны водных ресурсов и сделан обзор адаптации законодательства в сфере охраны водных ресурсов.

Проанализировано состояние выполнения работ и мероприятий по адаптации природоохранного законодательства в Украине, в частности: планирование и выполнение работ и мероприятий по адаптации; финансовое обеспечение и перспективы адаптации согласно утвержденных или разработанных государственных экологических программ и программ международной технической помощи.

Разработаны предложения по стратегическому планированию адаптации законодательства Украины в сфере охраны и использования водных ресурсов, в частности: предложены методологические основы стратегии адаптации, разработаны проекты Плана действий и Индикативного плана-графика первоочередных мероприятий по адаптации законодательства.

Разработаны Предложения к проекту Программы мониторинга выполнения мероприятий по адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза в сфере охраны и использования водных ресурсов.

Разработаны рекомендации к Полномасштабному проектному предложению по выполнению Программы ПРООН-ГЭФ экологического оздоровления бассейна Днепра в 2008-2010 годах (Компонент «Гармонизация природоохранного законодательства»).

I. Современное состояние адаптации природоохранного законодательства Украины к законодательству Европейского Союза

1. Общие основы адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза

1.1 Правовое регулирование адаптации законодательства

Адаптация законодательства Украины к законодательству Европейского Союза является приоритетной составляющей процесса интеграции Украины в Европейский Союз. Адаптация законодательства - это процесс приведения законов Украины и других нормативно - правовых актов в соответствие к acquis communautaire, что фактически является правовой системой Европейского Союза, которая создавалась и развивалась на протяжении почти 50 лет и содержит свыше 14 тысяч разных видов правовых актов и почти 9 тысяч решений Суда ЕС. Acquis communautaire включает акты законодательства ЕС принятые в рамках Европейского Сообщества, Общей внешней и оборонительной политики и Сотрудничества в сфере юстиции и внутренних дел, но не ограничивается ими. (Зеркаль Олена, Качка Тарас Методичні настанови з питань адаптації законодавства України до acquis communautaire. - К.: ТОВ „Ніка-Прінт", 2005. - 128 с.)

Вопрос адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза возник после подписания в июне 1994 года Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между Украиной и Европейскими Сообществами (Европейским Союзом) и их государствами членами (СПС). Соглашение вступило в силу 1 марта 1998 года и рассчитано на начальный период продолжительностью в десять лет.

Согласно Статье 51 СПС, которая заложила основы процесса приближения законодательства Украины к законодательству ЕС и определила его цель, устанавливается, что важным условием для укрепления экономических связей между Украиной и Сообществом является приближение (approximation) существующего и будущего законодательства Украины с законодательством Сообщества. Украина примет меры для обеспечения того, чтобы ее законодательство постепенно было приведено в соответствие к законодательству Сообщества. Приблизительная адекватность законов будет иметь место в 16 сферах, в том числе, в двух, какие непосредственно связаны с экологическими факторами - здравоохранение и жизнь людей, животных и растений; окружающие среда.

Сообщество предоставляет Украине надлежащую техническую помощь с целью осуществления этих мероприятий, которая может включать, в частности: обмен экспертами; заблаговременное предоставление информации, особенно относительно соответствующего законодательства; организацию семинаров; профессиональную подготовку; помощь в осуществлении перевода законодательства Сообщества в соответствующих секторах.

Вместе с тем статья 51 СПС содержит лишь общее обязательство относительно постепенного приведения законодательства Украины в соответствие к законодательству ЕС в перечисленных в этой статье сферах, не определяя до какой степени соответствия надлежит достичь в процессе адаптации законодательства Украины.

Требования о приближении законодательства с аналогичными статье 51 СПС формулировками присутствуют также в Договоре о партнерстве и сотрудничестве, заключенному ЕС с Российской Федерацией, за исключением части, которая посвящена вопросам технической поддержки процесса приближения законодательства. (Кашкин С.Ю. Стратегия и механизмы гармонизации законодательства России и Европейского Союза, как ключевые компоненты их эффективного взаиморазвития в XXI веке // Российско-Европейский Центр Экономической Политики (РЕЦЭП) М., 2005. http://www.recep.ru)

За период после вступления в действие СПС в Украине сформированы основные политико-правовые и организационные основы адаптации законодательства.

Стратегией интеграции Украины в Европейский Союз, утвержденной Указом Президента Украины от 11 июня 1998 года №615, определены основные положения внешнеполитической стратегии по интеграции Украины в европейское правовое пространство, цель и этапы адаптации законодательства, в частности приближение законодательства Украины к нормам и стандартам ЕС признано одним из основных приоритетов интеграционного процесса.

Во исполнение Указа Президента Украины от 9 февраля 1999 года №145 "О мероприятиях по усовершенствованию нормотворческой деятельности органов исполнительной власти" Кабинет Министров Украины ввел единую систему планирования, координации и контроля нормотворческой деятельности и работы органов исполнительной власти по адаптации законодательства, утвердил Постановлением Кабинета Министров Украины от 16 августа 1999 года №1496 Концепцию адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза. Кроме того, Кабинет Министров Украины каждый год разрабатывает и утверждает план работы по адаптации законодательства, предусматривая в проекте Государственного бюджета Украины на соответствующий год расходы для финансирования мероприятий по его выполнению.

Программой интеграции Украины в Европейский Союз, одобренной Указом Президента Украины от 14 сентября 2000 года №1072, определены пути и темпы реализации отдельных приоритетов, обусловленных ходом проведения экономических реформ и направленных на достижение критериев, которые вытекают из целей валютного, экономического и политического союза государств - членов Европейского Союза и сформулированные Европейским Советом на Копенгагенском саммите в июне 1993 года, в частности, важнейшие направления адаптации в коротко -, средне - и долгосрочной перспективе. С 2001 года во исполнение указанного Указа Президента Кабинет Министров разрабатывает и утверждает ежегодные планы действий по реализации приоритетных положений Программы интеграции Украины в Европейский Союз, составной частью которых являются планы работы по адаптации законодательства Украины к законодательству ЕС.

С утверждением в 2000 году Временного регламента Кабинета Министров Украины, был впервые определен механизм мониторинга разрабатываемых центральными органами исполнительной власти проектов законов, актов Президента и правительства на предмет их соответствия основным положениям законодательства Европейского Союза (Постановление Кабинета Министров Украины «Об утверждении Временного регламента Кабинета Министров Украины» от 5 июня 2000 г. № 915)

Общей стратегией относительно Украины, одобренной Европейским Советом на Хельсинском саммите 11 декабря 1999 года, Европейский Союз поддержал процесс экономических превращений в Украине и постепенного приближения законодательства Украины к законодательству Европейского Союза в определенных приоритетных сферах.

На Копенгагенском саммите Украина - Европейский Союз, который состоялся 4 июля 2002 года, Европейский Союз подтвердил свою готовность продолжать сотрудничество и поддерживать Украину в адаптации законодательства, которое является одним из ключевых элементов сотрудничества между Украиной и Европейским Союзом. Европейский Союз одобрил стремление Украины разработать план-график адаптации законодательства в приоритетных сферах. Этот документ должен определить согласованную с ЕС последовательность осуществления адаптации в приоритетных сферах и предоставит процессу четкие временные рамки. Европейский Союз высоко оценил эту инициативу Украинской Стороны и обещал оказать поддержку в ее реализации.

Вопросам адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза был посвящен отдельный тематический доклад в Послании Президента Украины к Верховной Раде Украины «О внешнем и внутреннем положении Украины в 2002 году», который подвел определенные итоги пятилетнего пути и начерчивал дальнейшие перспективы.

Законом Украины от 21 ноября 2002 года была утверждена Концепция Общегосударственной программы адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза.

На Ялтинском саммите Украина - Европейский Союз 7 октября 2003 года было достигнуто общее понимание того, что одним из наиболее эффективных путей использования возможностей нынешнего расширения ЕС для Украины является интенсификация ею работы в направлении адаптации национального законодательства, норм и стандартов к соответствующим нормам ЕС. Европейский Союз подтвердил свою готовность продолжать сотрудничество и поддержку Украины в процессе адаптации законодательства.

11 марта 2003 года Европейская Комиссия сделала достоянием гласности Сообщение для Европейского Совета и Европейского Парламента «Более широкая Европа - соседние страны: Новая структура отношений с нашими восточными и южными соседями», в котором предложила принципиально новый формат взаимоотношений с соседними государствами, в частности с Украиной, и определила рамочные условия экономической интеграции в ЕС соседних стран. Нужно обратить внимание на новую терминологию, употребленную Европейской Комиссией в Сообщении. Если в СПС речь идет о приближении законодательства Украины к законодательству Сообщества, которое может восприниматься и толковаться как достижение определенного текстового соответствия законодательных актов, то в «Более широкой Европе» как ориентир для «выравнивания» (alignment) национальных правовых систем государств-соседей называется acquis communautaire - основа правопорядка ЕС. (Право інтелектуальної власності Европейського Союзу та законодавство України // Під редакцією Ю.М. Капіци. К., 2005 )

Законом Украины от 18 марта 2004 года утверждена Общегосударственная программа адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза, которая определяет концептуальные основы, цель, основные понятия, задачи и этапы адаптации, институционный и нормативный механизм адаптации, основы финансового, кадрового, информационного и материально-технического обеспечения ее выполнения. Впервые на уровне закона заявлено о намерении Украины достичь соответствия третьему Копенгагенскому и Мадридскому критериям обретения членства в Европейском Союзе, и определен механизм его достижения, который включает адаптацию законодательства, образование соответствующих институтов и другие дополнительные меры, необходимые для эффективного законотворчества и правоприменения.

В 2004 году был завершен официальный документ “Стратегия Европейской политики соседства (ЕПС)”, который определил принципы, географический масштаб и методологию внедрения ЕПС, а также вопросы, которые касаются регионального сотрудничества. Согласно этому подходу предлагается вместе со странами-партнерами определить комплекс приоритетных задач, выполнение которых приблизит их к Европейскому Союзу. Эти приоритетные задачи войдут в совместно согласованные Планы действий, которые будут распространяться на ключевые сферы, в которых будут осуществляться соответствующие конкретные мероприятия. Одной из такие сферы определены охрана окружающей среды и исследовательско – инновационная деятельность. Эти Планы действий станут определяющими средствами в процессе приближения стран-соседей к Европейскому Союзу.

2004 года в рамках ЕПС был издан Отчет по стране (Украине) для оценки состояния двусторонних отношений между ЕС и Украиной, результатов выполнения СПС, а также для описания текущего состояния в избранных сферах, которые представляют особый интерес для такого партнерства, преимущественно на политическом, экономическом и общественном уровне. Этот отчет содержит основные установки по подготовке планов общих действий, а также может служить основой для оценки перспектив отношений между ЕС и Украиной.

В феврале 2005 года Совет по вопросам сотрудничества между Украиной и Европейским Союзом утвердил План действий “Украина - ЕС”, который рассчитан на трехлетний период. План действий должен помочь реализации положений СПС как действующей основы сотрудничества Украины и ЕС, будет оказывать содействие и поддерживать стремление Украины по ее дальнейшей интеграции в европейские экономические и социальные структуры. Этот План действий устанавливает комплексный перечень приоритетов, как в рамках, так и вне рамок СПС, среди которых, особое внимание нужно уделить постепенному приближению законодательства, норм и стандартов Украины к законодательству, нормам и стандартам Европейского Союза. План действий будет оказывать содействие разработке и реализации стратегий и мероприятий, направленных на обеспечение экономического роста и социального сближения, рост жизненного уровня и защиты окружающей среды, обеспечивая тем самым достижение долгосрочной цели устойчивого развития.

Программой деятельности Кабинета Министров Украины «Навстречу людям», одобренной Верховной Радой Украины 4 февраля 2005 года, предполагалось сделать существенный шаг вперед по обеспечению европейской интеграции Украины, в частности создать концептуальную базу для обретения Украиной полноправного членства в ЕС; активизировать работу по выполнению положений СПС; реализовать мероприятия в рамках Плана действий «Украина - ЕС»; адаптировать во взаимодействии с Верховной Радой законодательство Украины к законодательству ЕС; обеспечить экспертную и финансовую поддержку этого процесса со стороны ЕС; разработать вместе с ЕС новую стратегию отношений «Украина - ЕС», которая предусматривала бы перспективу членства Украины в ЕС; распространить на Украину отдельные элементы пред вступительной стратегии ЕС (Программа деятельности Кабинета Министров Украины «Навстречу людям». Программа утверждена Постановлением Кабинета Министров Украины №115 от 4 февраля 2005года и одобрено Постановлением Верховной Рады Украины №2426IV от 4 февраля 2005 года).

1.2 Концептуальные основы адаптации законодательства

Согласно Общегосударственной программе законодательства Украины к законодательству Европейского Союза, утвержденной Законом от 18 марта 2004 года №1629, целью адаптации является достижение соответствия правовой системы Украины acquis communautaire с учетом критериев, которые выдвигаются Европейским Союзом (ЕС) к государствам, которые намерены вступить к него. Адаптация законодательства Украины к законодательству ЕС является приоритетной составляющей процесса интеграции Украины с Европейским Союзом. Государственная политика Украины по адаптации законодательства формируется как составная часть правовой реформы в Украине и направляется на обеспечение единых подходов к нормопроектированию, обязательного учета требований законодательства ЕС во время нормопроектирования, подготовки квалифицированных специалистов, создание надлежащих условий для институционального, научно-образовательного, нормопроектного, технического, финансового обеспечения процесса адаптации законодательства Украины.

Закон определяет, что входит в аcquis communautaire - правовую систему ЕС, которая включает акты законодательства Европейского Союза (но не ограничивается ими), принятые в рамках Европейского сообщества, Общей внешней и оборонительной политики и Сотрудничества в сфере юстиции и внутренних дел, а также определяет адаптацию законодательства как процесс приведения законов Украины и других нормативно-правовых актов в соответствие с acquis communautaire. Неотъемлемой частью этой Программы является Перечень актов законодательства Украины и acquis Европейского Союза в приоритетных сферах адаптации. Раздел, который касается охраны окружающей среды, определяет следующие направления, положения которых требуют адаптации: свобода доступа к экологической информации, оценка влияния на окружающую среду, защита атмосферного воздуха, озон и другие химические вещества, качество воды, сохранение природы, защита от шумового загрязнения, химическая продукция, биотехнологии и генетически модифицированные организмы, отходы, окружающая среда и промышленность, защита от Радиации, энергосбережение. Каждое из направлений включает перечень нормативно-правовых актов Европейского Союза на английском и украинском языках.

Адаптация законодательства проводится с целью:

• обеспечения соответствия законодательства Украины обязательством, которые вытекают с СПС, других международных договоров, которые касаются сотрудничества Украины с ЕС;

• развития национального законодательства в направлении его сближения с законодательством ЕС и обеспечения высокого уровня подготовки в Украине проектов актов законодательства;

• создания правовой базы для интеграции Украины с ЕС.

В приоритетных сферах адаптация законодательства Украины осуществляется в такой последовательности:

• определение актов acquis communautaire, которые регулируют правоотношения в соответствующей сфере;

• перевод предопределенных актов на украинский язык;

• осуществление комплексного сравнительного анализа регулирования правоотношений в соответствующей сфере в Украине и в Европейском Союзе;

• разработка рекомендаций относительно приведения законодательства Украины в соответствие с acquis communautaire;

• проведение экономического, социального и политического анализа последствий реализации и соответствующих рекомендаций;

• определение перечня законопроектных работ;

• подготовка проектов законов Украины и других нормативно-правовых актов, включенных в перечень законопроектных работ, и их принятие;

• мониторинг имплементации актов законодательства Украины.

Элементом адаптации законодательства должна стать проверка проектов законов Украины и других нормативно-правовых актов на их соответствие acquis communautaire с целью недопущения принятия актов, которые противоречат acquis Европейского Союза. В Общегосударственной программе выписано четкий и действенный механизм предотвращения прохождения через парламент таких законопроектов, за исключением случаев, когда есть достаточное обоснование о необходимости принятия такого акта на четко определенный в самом акте срок, а также есть экономическое обоснование об необходимости принятия соответствующего акта.

Адаптация законодательства Украины является планомерным процессом, который включает несколько последовательных этапов, на каждом из которых должна достигаться определенная степень соответствия законодательства Украины к acquis Европейского Союза.

На первом этапе выполнения Программы (2004 - 2007 года) приоритетными сферами, в которых осуществляется адаптация законодательства Украины, является сферы, определенные статьей 51 СПС, в частности, окружающая среда и здравоохранение и жизнь людей, животных и растений, которые имеют непосредственную связь с природоохранной проблематикой

На первом этапе выполнения Программы необходимо:

• обеспечить разработку словаря терминов acquis communautaire для адекватности их понимания и унифицированного применения в процессе адаптации, а также разработать и ввести единые требования к переводам актов acquis communautaire на украинский язык, создать централизованную систему переводов;

• провести сравнительно-правовое исследование соответствия законодательства Украины acquis Европейского Союза в приоритетных сферах;

• осуществить перевод на украинский язык актов acquis communautaire в этих сферах;

• на основании изучения и обобщение соответствующего опыта государств Центральной и Восточной Европы создать эффективный общегосударственный механизм адаптации законодательства, в том числе относительно проверки проектов законов Украины и других нормативно-правовых актов на предмет их соответствия acquis Европейского Союза;

• создать общегосударственную информационную сеть по вопросам европейского права, обеспечить свободный доступ к ней участников адаптации законодательства;

• создать систему обучения и повышение квалификации государственных служащих по вопросам европейского права, включая разработку и утверждение соответствующих учебных программ;

• принять меры по разработке и утверждению общего с ЕС механизма подготовки планов-графиков адаптации и мониторинга их выполнение (Закон Украины Об Общегосударственной программе адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза" от 18 марта 2004 года №1629)

Как указано выше, правовым основанием адаптации законодательства Украины к acquis communautaire является статья 51 СПС, которая содержит лишь общее обязательство относительно постепенного приведения законодательства Украины в соответствие к законодательству Европейского Сообщества в перечисленных в этой статье сферах. Вместе с тем в статье 51 СПС не указано, какой степени соответствия принадлежит достичь в процессе адаптации законодательства.

Например, адаптация национального законодательства к acquis communautaire в процессе присоединения государств к ЕС и достижение третьего Копенгагенского критерия членства в ЕС связана с необходимостью внесения соответствующих изменений в национальные конституции. Кроме того, государства-кандидаты на вступление в ЕС должны придерживаться определенного расписания проведения адаптации, определенного в процессе переговоров о присоединении. Прогресс, достигнутый в процессе адаптации национального законодательства к acquis communautaire и результаты имплементации адаптированного законодательства ежегодно проверяются Европейской Комиссией. По результатам таких проверок Европейская Комиссия готовит отчеты о готовности стран взять на себя обязательства, которые вытекают из членства в Европейском Союзе.

Украина относится к категории государств, которые осуществляют адаптацию своего законодательства к acquis communautaire в статусе государства-соседа, вопреки тому, что конечной целью политики европейской интеграции Украины является полноценное членство Украины в Европейском Союзе (Повідомлення Комісії до Рады та Европейського Парламенту „Ширша Европа - Сусідство: Нові рамки стосунків з нашими східними та південними сусідами, 11 березня 2003 року, COM (2003) 104 final, стор. 10). Такая адаптация, в сравнении с адаптацией в процессе присоединения к ЕС, является более гибкой и глубокой, поскольку заключается не только в заимствовании модели регулирования в приоритетных сферах адаптации, но и во внедрении в украинское законодательство принципов, общих для всех государств-членов Сообщества.

На практике это означает, что в процессе адаптации больший вес имеет не форма акта acquis communautaire, а содержание положений. Например, нормы прямого действия учредительных договоров и регламентов не нуждаются в имплементации в законодательство государств-членов ЕС, вместе с тем они должны быть учтены в процессе адаптации законодательства Украины к acquis communautaire равно как и другие источники acquis communautaire.

Исходя из этого положения, План действий Украина - ЕС, принятый в рамках реализации политики соседства, оставляет за Украиной право определять конкретные шаги по достижению этих целей, в частности в сфере адаптации законодательства. Эти шаги определяются в ежегодных планах мероприятий по выполнению Плана действий Украина - ЕС и планах мероприятий по выполнению Общегосударственной программы адаптации.

Каждое решение относительно нецелесообразности или невозможности внедрения положений acquis communautaire в законодательство Украины должны быть мотивированным и определять возможные сроки внедрения этих положений в законодательство Украины. И вдобавок адаптация должна рассматриваться как последовательный и комплексный процесс, т.е. не ограничиваться лишь разработкой проектов нормативно-правовых актов и их сопровождением. Окончательной целью адаптации является не только принятие нормативно-правовых актов, но их полная имплементация. Именно из такой позиции выходит Европейская Комиссия, оценивая выполнение Украиной Плана действий Украина - ЕС. (Зеркаль Олена, Качка Тарас Методичні настанови з питань адаптації законодавства України до acquis communautaire. - К.: ТОВ „Ніка-Прінт", 2005. - 128 с.)

1.3 Институциональный механизм адаптации законодательства

Адаптация национального законодательства связана с решением целого ряда организационных, кадровых, финансовых, методологических, информационных и научных вопросов и координацией деятельности органов государственной власти.

Для реализации обеспечения проведения адаптации законодательства Украины к законодательству ЕС необходимо было создать соответствующий институциональный механизм, процесс формирования которого был фактически начат после вступления в силу СПС в марте 1998 года.

По состоянию на середину 2006 года, в стране созданы основные институциональные и организационные предпосылки для осуществления адаптации законодательства, которые определены соответствующими Законами Украины, решениями Президента Украины и Кабинета Министров Украины. Как свидетельствуют материалы, приведенные в таблице 1, по развитию и усовершенствованию институционального механизма адаптации законодательства в 1998-2006 годах, этот процесс требует общих усилий всех ветвей власти в Украине.

Субъектами адаптации законодательства выступают органы государственной власти:

• общие: Верховная Рада Украины, Президент Украины, Кабинет Министров Украины, министерства и другие центральные органы исполнительной власти;

• специальные: Координационный совет по адаптации законодательства Украины к законодательству ЕС, Украинская часть Совета по вопросам сотрудничества между Украиной и Европейскими Сообществами (Европейским Союзом), Украинская часть Комитета по вопросам сотрудничества между Украиной и Европейскими Сообществами (Европейским Союзом); ранее - Государственный совет по вопросам европейской и евроатлантической интеграции Украины, Национальный совет по вопросам адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза, Межведомственный координационный совет по адаптации законодательства Украины к законодательству ЕС.

Координация деятельности министерств и других центральных органов исполнительной власти по обеспечению адаптации законодательства возлагается на Министерство юстиции Украины.

Важную роль в процессе адаптации играют национальные и международные аналитико – исследовательские организации (государственные и общественные) – в частности, Центр европейского и сравнительного права, Центр сравнительного права и Центр переводов актов европейского права; Украинско-Европейский консультативный центр по вопросам законодательства (UEPLAC) и т.п.

Таблица 1.

Развитие институционального механизма адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза

Созданная на сегодня в Украине модель адаптации, по мнению руководителей Государственного департамента по вопросам адаптации законодательства, очень похожа на польскую (Зеркаль Олена, Качка Тарас Методичні настанови з питань адаптації законодавства України до acquis communautaire. - К.: ТОВ „Ніка-Прінт", 2005. - 128 с.) Во-первых, это касается возложения ответственности за проведение адаптации на отраслевые министерства и другие органы исполнительной власти. Во-вторых, в Украине, как и в Польше, была внедрена система планирования, координации и контроля за нормотворческой деятельностью и работой по адаптации законодательства центральных органов исполнительной власти (Указ Президента Украины от 9 февраля 1999 г. № 145 "О мероприятиях по усовершенствованию нормотворческой деятельности органов исполнительной власти")

Так, начиная с июля 1999 года, проекты нормативно-правовых актов в обязательном порядке готовятся центральными органами исполнительной власти с учетом основных положений законодательства ЕС, если предмет правового регулирования таких проектов относится к приоритетным сферам адаптации законодательства, определенных в Концепции адаптации законодательства Украины к законодательству ЕС (Постановление Кабинета Министров Украины от 16 августа 1999 года №1496 „О Концепции адаптации законодательства Украины к законодательству ЕС"). С этой целью к разделу VІ Временного регламента Кабинета Министров Украины (Постановление Кабинета Министров Украины от 5 июня 2000 г. № 915 „Об утверждении Временного регламента Кабинета Министров Украины") внесен отдельный подраздел „Обработка проектов постановлений Кабинета Министров с учетом основных положений законодательства Европейского Союза (ЕС)", который определял порядок такой работы.

Тем не менее, между украинской и польской моделями адаптации имелись и существенные отличия. Первым и наиболее важным отличием является разница в статусе и содержании соглашений, заключенных между Польшей и ЕС (цели и залачи которой - постепенная интеграция и полное членство Польши в ЕС) и между Украиной и ЕС (которая устанавливает исключительно партнерство, целями которого, в частности, является создание взаимовыгодного экономического, социального, финансового, общественного, научно-технического и культурного сотрудничества).

Отличается также финансовый и технический механизм предоставления помощи со стороны ЕС. Механизм предоставления помощи государствам Восточной и Центральной Европы был юридически оформлен в программу PHARE. Программа помощи PHARE стала важным экономическим средством поддержки государств-участниц этой программы, а ее бюджет на 1995-1999 годы составлял 6693 млн. экю. В то же время предоставление помощи Украине осуществляется в рамках Программы TACIS, которая была разработана ЕС с целью поддержки процесса перехода к рыночной экономике и развитию демократических обществ, а ее бюджет на 1995- 1999 годы для Украины составлял 207 млн. евро.

К проблемам усовершенствования существующего организационно-институционального механизма следует отнести необходимость создания соответствующего механизма в Верховной Раде Украины, в части:

- законодательного определения полномочий Комитета Верховной Рады по вопросам Европейской интеграции, путем утверждения Положения о нем;

- установления в Регламенте Верховной Рады Украины процедуры подготовки и внесения в Верховную Раду Украины проектов законов Украины, которые по предмету правового регулирования принадлежат к приоритетным сферам адаптации;

- установления также требований по обязательному учета acquis communautaire в проектах законов Украины, которые разрабатываются народными депутатами Украины в рамках законодательной инициативы. Кроме того, должно быть предусмотрено осуществление экспертизы внесенных в Верховную Раду Украины всеми субъектами права законодательной инициативы законопроектов на их соответствие acquis communautaire на всех этапах рассмотрения законопроектов и создан механизм предотвращения принятия законов, положения которых противоречат acquis communautaire (Зеркаль Олена, Качка Тарас Методичні настанови з питань адаптації законодавства України до acquis communautaire. - К.: ТОВ „Ніка-Прінт", 2005. - 128 с.)

1.4 Организационный механизм адаптации законодательства

Адаптация законодательства Украины к acquis communautaire представляет собой сложный и комплексный процесс, основным элементом которого является разработка проектов нормативно-правовых актов. На современном этапе адаптация законодательства происходит в двух формах: 1) приведение действующего законодательства в соответствие к acquis communautaire путем внесения соответствующих изменений, 2) разработка проектов нормативно-правовых актов с учетом acquis communautaire. (Зеркаль Олена, Качка Тарас Методичні настанови з питань адаптації законодавства України до acquis communautaire. - К.: ТОВ „Ніка-Прінт", 2005. - 128 с.)

Реализация указанных форм деятельности происходит с применением следующих элементов организационного механизма адаптации законодательства:

• формирование и реализация ежегодных мероприятий по выполнению Общегосударственной программы;

• проверка проектов законов Украины и других нормативно-правовых актов на предмет их соответствия acquis communautaire;

• подготовка и выполнения планов-графиков адаптации.

Формирование и реализация ежегодных мероприятий по выполнению Общегосударственной программы

Конкретные мероприятия по адаптации законодательства (в том числе институциональные преобразования), прогнозируемые сроки их выполнения, объемы расходов (в том числе расходов на подготовку нормативно-правовых актов, обучение, институциональные изменения, проведение сравнительно-правовых исследований, перевод актов acquis communautaire на украинский язык, подготовку словаря терминов acquis communautaire и т.п.) определяются ежегодным планом мероприятий по выполнению Общегосударственной программы, который готовится Координационным советом по адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза, согласуется с Комитетом Верховной Рады Украины по вопросам Европейской интеграции и утверждается Кабинетом Министров Украины. (Закон Украины от 18 марта 2004 года №1629 «Об Общегосударственной программе адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза")

Порядок подготовки и реализации плана мероприятий по выполнению Общегосударственной программы был утвержден постановлением Кабинета Министров Украины от 15 октября 2004 г. №1365, согласно которому центральные органы исполнительной власти:

• каждый год подают Минъюсту предложения относительно источников acquis communautaire, которые регулирует правоотношения в соответствующих сферах и которые необходимо перевести на украинский язык в следующем годе;

• каждый год подают Минъюсту предложения к проекту плана на следующий год и информацию об источниках финансирования и объемах расходов на осуществление мероприятий по адаптации законодательства в следующем годе, в том числе включенные в их бюджетные запросы;

• учитывают во время разработки бюджетных запросов расходы на проведение работ по адаптации законодательства;

• организуют, направляют и координируют работу заинтересованных органов исполнительной власти по обработке рекомендаций Минъюста относительно приведения законодательства Украины в соответствие с acquis communautaire и проведению экономического, социального и политического анализа возможных последствий их реализации;

• подают Минъюсту выводы о результатах анализа и предложения относительно возможных сроков внедрения рекомендаций (Постановление Кабинета Министров Украины от 15 октября 2004 года №1365 "Некоторые вопросы адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза")

Проверка проектов законов Украины и других нормативно-правовых актов на предмет их соответствия acquis communautaire

Согласно Временному регламенту Кабинета Министров Украины, в процессе разработки проекта нормативно-правового акта, который подлежит обработке с учетом acquis communautaire, главный разработчик:

• определяет к какой сфере правового регулирования принадлежит проект акта;

• определяет источники acquis communautaire, которые регулируют правоотношения в указанной сфере;

• определяет положения источников acquis communautaire, которые должны быть учтены в проекте акта;

• обеспечивает учет положений источников acquis communautaire в проекте акта;

• в случае неучета положений источников acquis communautaire обосновывает нецелесообразность их учета и предусматривает в проекте акта срок его действия.

Подготовленный проект нормативно-правового акта подается главным разработчиком на экспертизу в Минъюст вместе со справкой о его соответствии acquis communautaire, составленной по соответствующей форме. Минюст готовит экспертный вывод по соответствию проекта акта acquis communautaire по форме, определенной приложением к Временному регламенту.

Для упорядочения процесса проведения такой экспертизы в Минъюсте утвержден соответствующий приказ, согласно которому при поступлении на экспертизу в структурные подразделения проектов законов и других нормативно-правовых актов обращать внимание на: достоверность информации главного разработчика по принадлежности или непринадлежности проектов к приоритетным сферам адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза; соблюдение требований Временного регламента Кабинета Министров Украины по оформлению справки по соответствию проекта acquis communautaire.

Организационная и экспертная работа по оценке проектов законов и других нормативно-правовых актов Украины в приоритетных сферах адаптации законодательства на предмет их соответствия acquis communautaire возложена на Государственный департамент по вопросам адаптации законодательства (Приказ Министерства юстиции Украины от 28 апреля 2005 года №42/5 „Об упорядочении процесса осуществления экспертизы проектов законов Украины и других нормативно-правовых актов на предмет их соответствия acquis communautaire”)

Согласно положениям Общегосударственной программы адаптации законодательства в Минъюст также передаются на экспертизу проекты законов Украины, которые согласно выводу Комитета Верховной Рады по вопросам Европейской интеграции принадлежат к приоритетным сферам.

Согласно разделу IX Общегосударственной программы, каждый законопроект, внесенный в Верховную Раду Украины, на протяжении семи дней поступает в Комитет Верховной Рады Украины по вопросам Европейской интеграции для определения принадлежности законопроекта по предмету правового регулирования к сферам, правоотношения в которых регулируются правом Европейского Союза.

Законопроекты, которые согласно выводу Комитета Верховной Рады Украины по вопросам Европейской интеграции принадлежат по предмету правового регулирования к сферам, правоотношения в которых регулируются правом Европейского Союза, кроме разработанных во исполнение этой Программы, на протяжении трех дней передаются к уполномоченному центральному органу исполнительной власти для подготовки экспертного вывода по соответствию этих законопроектов acquis communautaire. Уполномоченный центральный орган исполнительной власти в двадцятидневный срок готовит экспертное заключение по соответствию законопроектов acquis communautaire и передает его в Комитет Верховной Рады Украины по вопросам Европейской интеграции для подготовки предложений о целесообразности принятия законопроекта Верховной Радой Украины и сроков введения его в действие.

Нормативно-правовые акты, которые противоречат acquis communautaire могут приниматься лишь при наличии достаточного обоснования о необходимости принятия такого акта и на четко определенный в самом акте строк. (Закон Украины от 18 марта 2004 года №1629 Об Общегосударственной программе адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза")

Подготовка и выполнения планов-графиков адаптации

Согласно договоренностям, достигнутым во время Копенгагенского саммита Украина - ЕС, который состоялся 4 июля 2002 года, Украина взяла на себя обязательство разработать планы-графики адаптации законодательства Украины к законодательству ЕС в приоритетных сферах (далее - планы-графики), определенных ст. 51 СПС. ЕС, в свою очередь, выразил свою готовность предоставлять техническую помощь Украине при разработке планов-графиков.

Во время проведения шестого заседания Совета по вопросам сотрудничества между Украиной и Европейским Союзом ( 17-18 марта, 2003 г., г. Брюссель) украинской стороной было предложено провести консультации по привлечению экспертов Европейской Комиссии, которые имеют опыт по адаптации законодательства стран-кандидатов на вступление в ЕС, к подготовке Плана-Графика адаптации и механизма проведения мониторинга его выполнение. При этом Стороны указали, что Планы-Графики адаптации законодательства Украины к законодательству ЕС в приоритетных сферах должны стать первым двусторонним документом, направленным на достижение Украиной соответствия третьему Копенгагенскому критерию вступления в ЕС, и органически дополнить Общегосударственную программу адаптации законодательства Украины к законодательству ЕС в части определения сроков адаптации в каждой из приоритетных сфер.

План-График должен стать рамочным документом, который будет определять:

• этапы проведения адаптации законодательства Украины к законодательству ЕС в каждой из приоритетных сфер и временные рамки каждого этапа;

• взаимные обязательства украинской и европейской сторон в сфере адаптации (в частности, обязательство относительно материально-технического и финансового обеспечения адаптации);

• конкретные учреждения, ответственные за выполнение тех или других мероприятий в сфере адаптации;

• механизм мониторинга процесса адаптации законодательства Украины к законодательству ЕС.

Создание такого двустороннего Плана-Графика было призвано:

• стать действенным инструментом приближения украинской правовой системы к acquis communautaire ЕС;

• отражать надлежащим образом приоритеты двусторонних отношений между Украиной и ЕС;

• обеспечивать, среди прочего, координацию усилий Украины с помощью, которая будет предоставляться европейской стороной.

Вместе с тем между сторонами возникли серьезные расхождения в концептуальном видении и формате планов-графиков. Проектом технической помощи “Украинско-Европейский консультативный центр по вопросам законодательства (UEPLAC)”, финансированным в рамках индикативной программы ТАСІS, от лица Еврокомиссии было предложено в качестве планов-графиков принятие оценочных документов под названием “Матрицы показателей эффективности приближения законодательства Украины к законодательству ЕС”. Согласно предложенной ими концепции каждый раздел Плана-Графика должен содержать:

• короткое описание модели сектора - цели и принципы;

• перечень важнейших и соответствующих актов права ЕС, в основном директив;

• краткое описание ситуации, которая существует в Украине, сравнение и проблемы;

• рекомендации относительно дальнейших нормотворческих действий;

• таблицу общей оценки.

Согласно позиции Центра европейского и сравнительного права данный подход выглядит неполным, поскольку не определяет:

• конкретные мероприятия;

• временные рамки выполнения мероприятий;

• ответственные органы государственной власти;

• конкретные мероприятия помощи со стороны ЕС.

Кроме того, представленная в проекте UEPLAC таблица общей оценки является поверхностной и не отражает реального состояния вещей. План-График должен содержать четкие указания соответствия или несоответствия действующего или предлагаемого законодательства Украины, на основе установления четких критериев такой оценки, которая будет иметь важное значение для надлежащего выполнения мероприятий Плана-Графика. (Протокол одиннадцатого заседания Межведомственного координационного совета по адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза, которое состоялось 22 июля 2003 года // http://www.eclc.gov.ua/ukr_cooperazzi/protokol_11.htm,)

Альтернативное видение основных параметров этого документа было представлено в проекте Меморандума между Правительством Украины и Европейской Комиссией относительно планов-графиков приближения законодательства Украины к законодательству Европейского Союза в приоритетных сферах (далее - Меморандум), который был разработан Министерством юстиции Украины вместе с Минэкономики и МИД. В нем определены принципы формирования планов-графиков, институциональный механизм их реализации, распределение полномочий между сторонами и механизм мониторинга выполнения планов-графиков, а также определены сроки утверждения планов-графиков в приоритетных сферах по годам, начиная с 2003 года. На саммите Украина - ЕС, который состоялся 7 октября 2004 года в г. Ялта, проект Меморандума был официально передан Европейской Комиссии вместе с проектом Плана-Графика адаптации законодательства Украины к законодательству ЕС в сфере финансовых услуг, который был разработан с учетом алгоритма, изложенного в проекте Меморандума.

Таким образом, Украина первой среди государств-соседей предложила Евросоюзу такую модель сотрудничества, по которой стороны совместно определяют конкретные цели адаптации и осуществляют мониторинг выполнения поставленных задач. Такое видение планов-графиков адаптации в приоритетных сферах развивало закрепленный в “Более широкой Европе” тезис о дополнении, в случае необходимости, кратких планов действий “детальными планами сотрудничества по каждому сектору”.

Кроме того, надлежить интенсифицировать сотрудничество в сфере адаптации, исходя из алгоритма, который сама Еврокомиссия предложила странам-соседям в “Более широкой Европе”: общее формулирование четких и конкретных целей, критериев оценки и сроков достижения. (Мармазов В., Друзенко Г. Адаптація законодавства України до ACQUIS ЕС - Юридична газета Юстініан №12(12) 24 грудня 2003 http://www.justinian.com.ua/newspapers.php)

План действий Украина - ЕС, одобренный на заседании Совета по вопросам сотрудничества между Украиной и ЕС 21 февраля 2005 года, подтвердил необходимость проведения вышеупомянутой деятельности и предусмотрел утверждение общего с ЕС механизма подготовки планов-графиков адаптации и мониторинга их выполнения.

С этой целью, во время заседания Подкомитета № 1 по вопросам торговли и инвестиций Комитета по вопросам сотрудничества между Украиной и ЕС в сентябре 2005 года, Украинская сторона передала на рассмотрение Европейской Комиссии перечень приоритетов в каждой из сфер адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза, которые, с точки зрения Украинской стороны, могли быть положены в основу будущих планов-графиков адаптации. Поскольку процесс создания планов-графиков нуждается в постоянном сотрудничестве украинских и европейских экспертов, было достигнута договоренность по проведению этой работы в рамках следующего этапа проекта "Украинско - европейский консультативный центр по вопросам законодательства (UEPLAC)", проект технического задания которого был согласован в 2005 году. (Огляд стану адаптації законодавства України до acquis communautaire. - К.: ТОВ "Ніка - Прінт" - 2006. - 516 с.)

К другим важным формам адаптации законодательства можно отнести формирование и реализацию:

• отраслевых и региональных программ сотрудничества с государствами - членами ЕС, государствами Центральной и Восточной Европы в области приближения законодательства Украины к законодательству ЕС с целью координации соответствующей работы и изучения опыта, приобретенного в этой сфере (Закон Украины от 21 ноября 2002 года № 228IV "О Концепции Общегосударственной программы адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза");

• отраслевых перспективных программ и планов в соответствующих сферах адаптации законодательства, которые определяли бы стратегические направления деятельности, конкретизировали их в перечне соответствующих мероприятий и служили основой для включения в ежегодные мероприятия Общегосударственной программы.

Поскольку разработка таких программ не была предусмотрена утвержденной Общегосударственной программой, наверное поэтому этот инструмент адаптации широкого распространения не получил.

Выводы:

1. Проведенный анализ позволяет сделать следующий главный вывод: в Украине созданы основные нормативно-правовые и организационные предпосылки для осуществления адаптации законодательства Украины к законодательству ЕС, о чем свидетельствует Общий доклад по выполнению Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между Украиной и ЕС в марте 2003 года. (Спільна доповідь щодо виконання Угоди про партнерство і співробітництво між Україною та ЕС. Березень 2003 року // Европейський Союз та Україна: Стратегія відносин в контексті розширення /Інститут регіональних та Евроінтеграційних досліджень “ЕвроРегіо Україна”. – К.: "К.І.С.", 2003. – с.142-181)

2. Основными инструментами в сфере адаптации являются:

• Общегосударственная программа адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза, которая определяет цель, основные сроки, институциональный механизм адаптации, а также основы ее финансового, кадрового и информационного обеспечения;

• планы-графики адаптации в приоритетных сферах, которые устанавливают алгоритм взаимодействия с Европейским Союзом, конкретные цели и мероприятия, которые будут осуществляться в течение года;

• ежегодные планы мероприятий по выполнению Общегосударственной программы, которые должны, на основании закрепленного в Программе институционального механизма, конкретизировать сроки и определять конкретных исполнителей мероприятий (Мармазов В., Друзенко Г. Адаптація законодавства України до ACQUIS ЕС - Юридична газета Юстініан №12(12) 24 грудня 2003 http://www.justinian.com.ua/newspapers.php)

3. Созданный институциональный механизм адаптации законодательства в целом отвечает целям и задачам, которые стоят перед Украиной на современном этапе этого процесса.

Субъектами адаптации законодательства выступают органы государственной власти:

• общие: Верховная Рада Украины, Президент Украины, Кабинет Министров Украины, министерства и другие центральные органы исполнительной власти;

• специальные: Координационный совет по адаптации законодательства Украины к законодательству ЕС, Украинская часть Совета по вопросам сотрудничества между Украиной и Европейскими Сообществами (Европейским Союзом), Украинская часть Комитета по вопросам сотрудничества между Украиной и Европейскими Сообществами (Европейским Союзом).

Главное бремя ответственности за проведение адаптации возложено на отраслевые министерства и другие центральные органы исполнительной власти, в пределах численности которых были созданы структурные подразделения, которые отвечают за осуществление мероприятий по адаптации законодательства. Координация деятельности министерств и других центральных органов исполнительной власти по обеспечению адаптации законодательства возложена на Координационный совет по адаптации законодательства Украины к законодательству ЕС и Министерство юстиции Украины (Государственный департамент по вопросам адаптации законодательства).

4. Вместе с тем, несмотря на большое количество органов, привлеченных к процессу адаптации, системность и согласованность в их работе обеспечивается не в полной мере. Учитывая ведущую роль отраслевых министерств в адаптации законодательства, представляется целесообразным усилить роль и ответственность функциональных подразделений в их составе за налаживание адаптационного нормотворческого процесса (с соответствующим кадровым и финансовым обеспечениям). Нужно отметить также недостаточный уровень привлечения общественности (в частности, неправительственных общественных организаций) к процессу европейской интеграции в целом и адаптации законодательства в частности.

Выполнение указанных мероприятий по развитию институционального механизма окажет содействие не только его усовершенствованию, а также будет положительно влиять на темпы и качество адаптационного процесса в целом.

2. Состояние выполнения работ и мероприятий по адаптации природоохранного законодательства в Украине

2.1 Аcquis communautaire в сфере охраны окружающей среды и сфере охраны водных ресурсов

Одним из условий завершения процесса присоединения страны к ЕС является имплементация странами-кандидатами acquis communautaire в национальную правовую систему, таким образом, аcquis находится в основе процесса европейской интеграции, поскольку обязывает страны-члены внедрить все предыдущие и последующие единые меры и акты.

Понятие acquis communautaire в законодательстве Украины впервые было закреплено в Общегосударственной программе адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза, принятой Верховной Радой Украины в марте 2004 года. А именно, под acquis communautaire (в переводе – "достояние" или "задел Сообществ") понимают правовую систему Европейского Союза, которая включает акты законодательства Европейского Союза (но не ограничивается ими), принятые в рамках Европейского сообщества, Общей внешней и оборонительной политики и Сотрудничества в сфере юстиции и внутренних дел (Закон Украины от 18 марта 2004 года № 1629-IV "Об Общегосударственной программе адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза ")

На подготовительном этапе вступления институты ЕС самостоятельно определяют приоритетные элементы acquis communautaire для каждой страны-кандидата, учитывая степень ее готовности к вступлению в ЕС. Эти элементы фиксируются в программах ассоциированного партнерства или других документах ЕС (например, „Белая книга Европейской Комиссии по подготовке стран Центральной и Восточной Европы к интеграции во внутренний рынок ЕС”, которая была представлена на Каннском заседании Европейского Совета в июне 1995 года). Содержание данной книги является аналитическим материалом о достижениях Союза в разных сферах регулирования внутреннего рынка и содержит рекомендации относительно путей достижения таких же результатов в странах, где нормы права ЕС не применяются. На основании таких документов каждая страна-кандидат разрабатывает «Национальную Программу имплементации acquis communautaire». Поскольку, Acquis communautaire – это интегрированное понятие, которое включает не только тексты нормативных актов, но и природу права ЕС (тот самый дух законов, который питает его букву).

Аcquis communautaire являктся довольно динамическим образованием, которое находится в процессе постоянного развития в направлении расширения и углубления регулятивных конструкций. Объем аcquis оценивают приблизительно в 97 тысяч страниц Официального вестника Европейских Сообществ (Official Journal) или около 20 тысяч актов. К содержанию аcquis относят все учредительные договоры, вторичное законодательство ЕС, решения Суда ЕС, общие принципы и доктрины права ЕС, международные соглашения, "мягкое" (soft law) право ЕС.

Законодательство Европейского Союза в сфере охраны окружающей среды сейчас начисляет около 300 законодательных актов, в том числе, директив, регламентов, решений и рекомендаций, а также значительное количество сообщений и других политических документов. Полные текстовые версии документов действующего экологического законодательства ЕС изложены в „Справочнике законодательства Сообщества”, который постоянно обновляется (http://europa.eu.int/eur-lex/lex/en/repert/index.htm). Аcquis communautaire в сфере охраны окружающей среды по объему значительно меньше, чем все тело экологического законодательства и включает в себя (по состоянию на 2003 год) 145 законодательных документов (директив, регламентов и решений), которые распределены по10 сферам (Handbook on the Implementation of EC Environmental Legislation – December 2003):

Таблица 2

Распределение актов Аcquis communautaire в сфере охраны окружающей среды

Законодательство ЕС по проблематике охраны и сохранения водных ресурсов является одной из наиболее урегулированных сфер европейского права и состоит из многих нормативных актов, предметом которых является:

• водная политика

• качество воды;

• контроль выбросов;

• мониторинг и отчетность;

• международное законодательство.

Таблица 3

Перечень актов Аcquis communautaire в сфере охраны и сохранения водных ресурсов

Международное законодательство

• Конвенция о доступе к информации, участию общественности в принятии решений и доступе к правосудию по вопросам, которые касаются окружающей среды (Орхус, 1998).

• Конвенция об оценке влияния на окружающую среду в трансграничном контексте (Эспоо, 1991).

• Конвенция об охране и использовании трансграничных водотоков и международных озер (Хельсинки, 1992).

• Конвенции об охране бассейнов рек - Дунай, 1987, Эльба, 1990, Одер, 1996, Рейн, 1999.

• Барселонская Конвенция (1976 ) с изменениями и дополнениями и протоколами.

• Конвенция OSPAR (1992 ) с изменениями и дополнениями.

• Соглашение о сотрудничестве в борьбе с загрязнением Северного моря нефтепродуктами и другими вредными веществами (Бонн, 1983 )

• Конвенция о защите Черного моря от загрязнений (Бухарест, 1992)

• Конвенция о защите Балтийского моря от загрязнений (Хельсинки, 1992)

• Конвенция о стойких органических загрязнителях (Стокгольм, 2001).

Кроме этого, ЕС установил такой набор законодательных актов в водном секторе, который не только взаимосвязаны между собой, но также содержат важные связи с законодательством в других специализированных сферах окружающей среды (обращение с отходами, контроль промышленных загрязнений) и в горизонтальной сфере, законодательные акты которой предоставляют методы и механизмы, направленные на усовершенствование принятия решений, разработку и внедрение законодательства.

Перечень Директив и других законодательных актов, которые имеют существенное влияние на сферу охраны и сохранения водных ресурсов, приведен в Таблице 4.

Таблица 4

Ключевые между секторальные связи между законодательством в сфере охраны и сохранения водных ресурсов и Аcquis communautaire в сфере окружающей среды

Приведенное описание касается Директив, которые представляют главный скелет системы охраны водных ресурсов стран-членов ЕС, хотя не охватывает всей проблематики в этой сфере. Расширение Европейского Союза непременно должно породить новые проблемы по охране окружающей среды, для которых необходимо будет найти соответствующие пути решения. Это будет связано с разработкой и принятием новых нормативно-правовых актов, поэтому следует ожидать, что за несколько лет природоохранная нормативно-правовая система, которая приведена выше, будет выглядеть и функционировать по-иному.

2.2 Обзор адаптации законодательства в сфере охраны водных ресурсов

Согласно методологии, определенной Концепцией и Общегосударственной программой адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза, определяющим для этапов разработки рекомендаций по приведению законодательства Украины в соответствие с acquis communautaire и определению перечня законопроектных работ является осуществление комплексного сравнительного анализа регулирования правоотношения в соответствующей сфере с оценкой соответствия законодательства Украины законодательству Европейского Союза.

На государственном уровне проведение сравнительно-правовых исследований соответствия законодательства Украины acquis communautaire в сфере охраны окружающей среды Минъюстом перенесено на 2006 год. (Доповідь про стан виконання Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Европейського Союзу - ЕвроІНФОРМ Вісник Державного департаменту з питань адаптації законодавства № 1 / 2006 (2) С. 13-27).

Однако в последние годы был выполнен ряд других сравнительно-правовых исследований, которые дают возможность, несмотря на разный уровень детализации проведенных работ, сделать их анализ и обобщить полученный опыт.

В рамках Программы ПРООН-ГЭФ экологического оздоровления бассейна Днепра, которая выполнялась на протяжении 2000 – 2004 годов в Украине, Беларуси и Российской Федерации, был выполнен проект „Гармонизация природоохранного законодательства Приднепровских стран с законодательством стран-членов ЕС”.

Первым этапом проекта было определение приоритетности адаптации национальных законодательных актов к директивам ЕС, которое проводилось экспертным путем, исходя из представления об их актуальности для Украины и предусмотрения возможностей организации этой работы. С этой целью из 19 директив ЕС в сфере охраны водных ресурсов и присоединенной к ним Директивы 96/61/ЕС об интегрированном предотвращении загрязнения и контроле были выбраны 6 первоочередных документов, которые подлежат сравнению с украинскими правовыми документами (Директива 2000/60/ЕС Европейского Парламента и Совета от 23 октября 2000 года относительно основ деятельности Сообщества в сфере водной политики; Директива Совета 96/61/ЕС от 24 сентября 1996 года об интегрированном предотвращении загрязнения и контроле; Директива 91/271/ЕЕС об очистке городских сточных вод; Директива 80/788/ЕЕС о качестве воды, предназначенной для употребления человеком; Директива Совета 76/160/EEC о качестве воды, предназначенной для купания; Директива 91/676/ЕЕС об охране вод от загрязнения, которое вызвано нитратами из сельскохозяйственных источников).

Для первоочередной разработки были принятые три директивы (2000/60/ЕС, 96/61/ЕС и 91/271/ЕЕС), для которых были составлены и проанализированы таблицы соответствия и подготовлены следующие выводы:

• ни одна из статей трех рассмотренных директив не противоречит 14-ти основным принципам охраны окружающей природной среды, изложенным в статье 3 Закона Украины «Об охране окружающей природной среды»;

• все три директивы содержат прогрессивные положения, реализация которых должна оказывать содействие повышению эффективности водоохранной деятельности;

• в процессе разработки и анализа таблиц соответствия национальному законодательству этих директив не выявлены каких-либо непреодолимых препятствий к переносу их норм в экологическое законодательство Украины;

• исходя из стратегии вхождения Украины в перспективе в ЕС, адаптация ее национального законодательства к законодательству ЕС представляется целесообразной;

• в связи с отсутствием в Украине законодательно утвержденной современной водной политики, принятие как закон основных положений директивы 2000/60/ЕС может наилучшим образом заполнить этот пробел. Главный ожидаемый при этом результат - обеспечение полного использования средств сбора за специальное водопользование по прямому назначению для стимулирования водоохранной деятельности в пределах речного бассейна;

• в Украине осознаны, но не реализуется современный подход к интегрированному предотвращению загрязнения, который предлагается в директиве 96/61/ЕС, признанный прогрессивным во всем мире и широко используемый в развитых странах. Закрепление этого подхода в законодательстве Украины будет оказывать содействие его выходу на новые рубежи;

• в Украине нет закона о городских сточных водах, тогда как они является одним из основных источников загрязнения природных вод. Принятие национального закона, адаптированного к директиве 91/271/ЕЕС, позволит устранить этот пробел;

Предложения по результатам выполненной работы были сведены к следующему:

• необходимо организовать работу по адаптации национального законодательства по трем вышеприведенным первоочередным директивам ЕС;

• для организации выполнения работ в полном объеме для всех 119 директив, которые подлежат перенесению в национальное экологическое законодательство (в том числе 11 директив по качеству воды), необходимо принять на государственном уровне соответствующую программу.

Исходя из экспертной оценки возможные сроки и финансовые расходы по подготовке проектов национальных законов, идентичных для трех избранных первоочередных директив ЕС, могут составить от 10 до 15 месяцев и от 120 до 180 тыс. гривен каждая. (Национальный отчет Украины по проекту «Гармонизация природоохранного законодательства Приднепровских стран с законодательством стран-членов ЕС» //В.Р.Лозанский. Программа ПРООН-ГЭФ экологического оздоровления бассейна Днепра. - Киев - Харьков, 2003

В рамках проекта „Украинско-европейский консультативный центр по вопросам законодательства (UEPLAC)”, который выполнялся в рамках Программы ТАСІС консорциумом GTZ-IRZ-PLEY, в 2003 году были выполнены сравнительные исследования в приоритетных сферах адаптации, в том числе, в сфере охраны окружающей среды.

Оценка уровня соответствия законодательства Украины к законодательству Евросоюза была сделана согласно следующим категориям:

• не гармонизовано - правовая область находится на раннем этапе развития и в ее структуре отсутствуют определенные правовые инструменты регулирования сектора;

• гармонизация длится - первые шаги в применении данного правового инструмента были уже сделаны, или подготовлены обстоятельные проекты законодательных актов, которые находятся на рассмотрении в Правительстве или Верховной Раде;

• гармонизация на завершающей стадии - основные элементы указанного правового механизма присутствуют во внутренней правовой системе. Этот правовой механизм развивается по тем же принципам и в том же направлении, как в Евросоюзе;

• гармонизовано - правовые нормы и инструменты отвечают законодательству Евросоюза.

Результаты анализа приведены в Таблице 5.

В разделе „Охрана водных ресурсов” отмечено, что если сравнивать недавно принятые законодательные акты Украины с нормативными документами Евросоюза, можно сделать вывод, что в Украине уже начат процесс усовершенствования законодательства на основе права Евросоюза. Однако, несмотря на изменения, которые вносились в законодательство с целью приведения последнего в соответствии с правом Евросоюза, все еще существуют определенные проблемы, которые необходимо решить через усовершенствование регулятивной части. Общий вывод по большинству рассмотренных директив ЕС - „гармонизация длится”, лишь относительно Директивы 2000/60/ЕС Европейского Парламента и Совета от 23 октября 2000 года, которая устанавливает рамки действий Сообщества в сфере водной политики (Водная Рамочная Директива) процесс определен, как „гармонизация на завершающей стадии” (Каманін А., Фуке Д. Навколишне середовище. Наближення законодавства України до законодавства Європейського Союзу // Українсько-Європейський консультативний центр з питань законодавства // К., 2003)

Государственный департамент по вопросам адаптации законодательства в 2006 году подготовил „Обзор состояния адаптации законодательства Украины к acquis communautaire”, в основу которого был положен метод сравнения положительных положений, закрепленных в актах обязательной юридической силы вторичного законодательства ЕС и положительных положений нормативных актов Украины. Обзор не содержит основательного анализа природы несоответствий и путей их устранения. Прежде всего это обусловлено тем, что на нынешнем этапе адаптация должна основываться на принципе целесообразности, т.е. в процессе адаптации нужно учитывать прежде всего последствия внедрения норм, предусмотренных актами acquis communautaire, с точки зрения их влияния на экономическую, социальную и политическую ситуацию в Украине. Следовательно, главной целью этого обзора являются создание основ для разработки программы дальнейших действий в сфере адаптации и предоставления возможности эффективно определять приоритеты адаптации.

По результатам осуществленного исследования при оценке общего состояния адаптации законодательства Украины к acquis communautaire в сфере окружающей среды, отмечается, что Закон Украины „Об охране окружающей природной среды” - основополагающий акт в экологическом законодательстве, закрепляет принципы охраны окружающей среды аналогичные тем, на которые основана природоохранная политика ЕС. Тем не менее, в ЕС мероприятия по охране окружающей среды распространены на более широкий круг объектов охраны и охватывают более широкий круг источников загрязнения. Следовательно, учитывая то, что уровень охраны в законодательстве Украины в целом отвечает европейскому, адаптация законодательства должна происходить путем постепенного увеличения охвата объектов охраны и источников загрязнения. В частности, к этому полю деятельности необходимо отнести подземные воды, выбросы в атмосферу транспортными средствами, захоронение отходов, деятельность мусоросжигательных предприятий, территории миграции, распространения или генетического обмена диких видов животных и т.п. Постепенность этого расширения обусловлена капиталоемкостью мероприятий по охране окружающей среды.

Анализ современного состояния адаптации законодательства в сфере окружающей среды по направлению "Борьба с загрязнением воды" позволяет авторам сделать вывод, что уровень адаптации законодательства является средним. Вместе с тем, определенные положения актов acquis communautaire не учтены в украинском законодательстве. Так, не определен перечень веществ, выбросы которых в воду должны быть контролируемы со стороны государства. Кроме того, не предусмотрены правила специального обращения с подземными водами. Также не учтены положения о необходимости проведения экологической экспертизы всех государственных планов и программ в сферах сельского хозяйства, лесного хозяйства, рыболовства, энергетики, транспорта, обращения с отходами, водного хозяйства, телекоммуникаций, туризма, городского и сельского планирования и землепользования. К тому же, в законах и постановлениях не определена методика анализа качества воды и процедур приведения ее в соответствие к установленным государством стандартам; необходимость и порядок организации водных зон для купания.

Учитывая это, „Обзором” предлагается учесть в законодательстве Украины следующее: статью 5 и Приложение І Директивы 75/440/ЕЭС; статьи 2 и 6 Директивы 76/160/ЕЭС; статьи 2 и 6, перечни І и II Директивы 76/464/ЕЭС; статьи 4, 8, и 9, Перечень І Директивы 80/68/ЕЭС; Приложение III к Директиве 96/61/ЕС; статьи 4 и 6, приложения 11-И 11 Директивы 98/83/ЕС; приложения V и VIII к Директиве 2000/60/ЕС; статью 3 Директивы 2001/42/ЕС; статьи 5 и 6 Директивы 2004/35/ЕС. (Огляд стану адаптації законодавства України до acquis communautaire. - К.: ТОВ "Ніка - Прінт" - 2006. - 516 с.)

Оценка современного состояния адаптации законодательства в сфере охраны водных ресурсов, составленная по данным упомянутого „Обзора” Минъюста и Украинско-Европейского консультативного центра по вопросам законодательства приведена в Таблице 5.

Обзор рассмотренных сравнительных исследований и предложений, разработанных на их основе, свидетельствует о наличии существенных недостатков, в частности:

• отсутствии анализа с учетом всей действующей нормативно-правовой базы в сфере, не ограничиваясь только обзором основных Законов Украины;

• необоснованность предложенной оценки по учету в законодательстве Украины большинства положений Водной Рамочной Директивы и ее характеристики как „гармонизации на завершающей стадии” (Минъюст и UEPLAC) ;

• отсутствии детальных рекомендаций по адаптации отдельных положений и в целом законодательных актов ЕС;

• отсутствии оценки актуальности положений законодательных актов ЕС с учетом перспектив их применения.

Таблица 5

Оценка современного состояния адаптации законодательства в сфере охраны водных ресурсов

(по данным Минъюста и Украинско - европейского консультативного центра по вопросам законодательства)

2.3 Планирование и выполнение работ и мероприятий по адаптации природоохранного законодательства в Украине

Охрана окружающей среды определена приоритетным направлением сотрудничества между Украиной и Европейским Союзом, поскольку обе стороны рассматривают экологическую безопасность, как часть национальной безопасности государства и важную составляющую общеевропейской стабильности.

Интеграция Украины с ЕС в области охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности осуществляется путем создания современной правовой, нормативно-методической и организационной базы, которые должны отвечать требованиям национальной и общеевропейской экологической безопасности.

Так, Соглашением о партнерстве и сотрудничестве между Европейскими сообществами и Украиной (статья 63 „Окружающая среда”) указано, что Стороны развивают и укрепляют сотрудничество между собой в области охраны окружающей среды и здравоохранения, которое, в частности, осуществляется путем усовершенствования законодательства в направлении стандартов Сообщества. (Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между Европейскими сообществами и Украиной)

С целью реализации стратегического курса Украины на европейскую интеграцию Президент Украины своим указом утвердил Стратегию интеграции Украины в Европейский Союз, которая должна стать основой национальной стратегии на пути приближения Украины к ЕС по всем аспектам сотрудничества - политическим, социальным, финансовым, экономическим, торговым, научным, образовательным, культурным и т.п.. Этим документом определены пути и этапы реализации главных приоритетов, которые направлены на достижения соответствия трансформационных процессов в Украине Копенгагенским критериям.

Программными основами и главными инструментами для подготовки и выполнения мероприятий по адаптации природоохранного законодательства в Украине являются Программа интеграции Украины в Европейский Союз, одобренная Указом Президента Украины „О Программе интеграции Украины в Европейский Союз ” от 14.09.2000 года №1072/2000 (Раздел 11. Качество жизни и окружающей природной среды ) и План действий "Украина - Европейский Союз: Европейская политика соседства” (Раздел 2.5. Транспорт, энергетика, информационное общество и окружающая среда).

В частности, „Программа интеграции Украины в Европейский Союз” определяла краткосрочные (2000 - 2001 года) и среднесрочные (2001 - 2003 года) приоритеты по следующим разделам: законодательство в сфере охраны окружающей среды; качество воздуха; качество воды; защита окружающей природной среды; генетически-модифицированные организмы; ядерная безопасность; химические вещества.

В отличие от указанной программы, раздел „Окружающая среда” Плана действий "Украина - Европейский Союз: Европейская политика соседства” структурирован не согласно сферам природоохранного законодательства, а согласно следующим приоритетным мероприятиям:

Реализация мер по обеспечению создания условий качественного управления в сфере окружающей среды и началу их внедрения: принять дальнейшие меры по завершению формирования административных структур и процедур для обеспечения стратегического планирования в сфере экологии и координации с соответствующими участниками; определить процедуры о доступе к информации об окружающей среде, участия общественности, включая имплементацию Орхусской Конвенции, в частности, путем определения структур и процедур для обеспечения приемлемого уровня обслуживания желающих иметь доступ к информации; укрепить структуры и процедуры, необходимые для осуществления оценки влияния на окружающую среду, включая трансграничные вопросы, внедрить коммуникационные стратегии о пользе политики в сфере охраны окружающей среды; поддерживать субъекты гражданского общества и местные органы власти;

Принимать меры для предотвращения ухудшения состояния окружающей среды, охраны здоровья людей, достижения рационального использования природных ресурсов, согласно обязательствам Йоганнесбургского саммита: развивать рамочное законодательство и основные процедуры, и обеспечить разработку планов для ключевых подсекторов окружающей среды, определенных в Основных направлениях государственной политики Украины в области охраны окружающей среды, осуществить первые шаги для их выполнения. Усилить административные институции, включая те, которые обеспечивают предоставление разрешений, а также выполнение законодательства и проведение инспекций; расширить или принять национальные программы и планы для ключевых подсекторов окружающей среды, включая приоритеты инвестирования для отдельных подсекторов;

Расширение сотрудничества в сфере окружающей среды: внедрить положение Киотского протокола и Рамочной конвенции ООН об изменении климата; активно участвовать в рабочей группе Дунай – Черное море для реализации трансграничных подходов к водному менеджменту; обеспечить активное участие в Инициативе ЕС по охране водных ресурсов в Восточной Европе, на Кавказе и в Центральной Азии; определить возможности расширения регионального сотрудничества со странами-соседями, особенно по трансграничным вопросам.

Руководствуясь указанными стратегическими документами и начиная с 2001 года, Кабинет Министров Украины ежегодно разрабатывает и утверждает годовой План действий по реализации приоритетных положений Программы интеграции Украины с Европейским Союзом, составной частью которого является план работы по адаптации законодательства Украины к законодательству ЕС.

В сфере охраны окружающей среды внесение на рассмотрение Министерства юстиции планов работы по адаптации законодательства на следующий год ежегодно обеспечивают Минприроды и другие центральные органы исполнительной власти согласно их компетенции.

Анализ планов по выполнению в 2001-2006 годах приоритетных мероприятий Программы интеграции Украины в Европейский Союз, Плана действий "Украина - Европейский Союз: Европейская политика соседства” и, с 2005 года - „Общегосударственной программы адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза”, свидетельствует, что к адаптации природоохранного законодательства можно отнести 48 мероприятий, из них по направлениям (таблица 6 и Приложение 2):

• горизонтальное законодательство - 2;

• качество атмосферного воздуха - 13;

• охрана водных ресурсов - 6;

• обращение с отходами - 3;

• охрана природы - 13;

• контроль за промышленным загрязнением и управление его рисками - 1;

• химические вещества и генетически модифицированы организмы - 5;

• ядерная безопасность и защита от радиации - 5.

Ход выполнения указанных мероприятий в Украине в 2001 - 2006 годах можно характеризовать следующими данными (по состоянию на середину 2006 года):

Ратифицированные (или подписанные) международные соглашения (конвенции, протоколы) и принятые Законы Украины:

• Конвенция о стойких органических загрязнителях (Стокгольмская) (подписанная 23 мая 2001 года);

• Соглашение о сохранении афро-евразийских мигрирующих водно-болотных птиц (ратифицированное 4 июля 2002 года);

• Роттердамская Конвенция о процедуре предварительного обоснованного согласия по отдельным опасным химическим веществам и пестицидам в международной торговле (ратифицированная 26 сентября 2002 года);

• Картахенский протокол о биобезопасности к Конвенции о биоразнообразии (ратифицированный 12 сентября 2002 года);

• Протокол о воде и здоровье к Конвенции об охране и использовании трансграничных водотоков и международных озер 1992 года (ратифицированный Законом Украины от 9 июля 2003 года № 1066-IV );

• Рамочная конвенция об охране и устойчивом развитии Карпат (ратифицированная Законом Украины от 7 апреля 2004 года №1672);

• Европейская ландшафтная конвенция (подписанная 18 июня 2004 года, ратифицированная Законом Украины от 7 сентября 2005 года № 2831-IV);

• Киотский протокол к Рамочной конвенции ООН об изменении климата (ратифицированный Законом Украины от 4 февраля 2004 года № 1430-IV);

• Соглашение о сохранении китообразных Черного моря, Средиземного моря и близлежащей акватории Атлантического океана (ратифицированное Законом Украины от 9 июля 2004 года № 1067-ІУ);

• Конвенция о сотрудничестве по охране и устойчивому использованию реки Дунай (Конвенция об охране реки Дунай) (ратифицированная Законом Украины от 17 января 2002 года № 2997-III);

• Закон Украины „О питьевой воде и питьевом водоснабжении” от 10 января 2002 года № 2918-III;

• Закон Украины „Об Общегосударственной программе развития водного хозяйства” от 17 января 2002 года № 2988-III;

• Закон Украины „Об экологическом аудите” от 24 июня 2004 года № 1862-IV;

• Закон Украины „Об экологической сети Украины” от 24 июня 2004 года № 1864-IV;

• Закон Украины „Об Общегосударственной программе "Питьевая вода Украины" на 2006-2020 годы” от 3 марта 2005 года № 2455-IV;

• Закон Украины „О внесении изменений в некоторые законы Украины (о стимулировании производства бензинов смесей для двигателей)” от 23 февраля 2006 года № 3502-IV;

Подготовленные проекты Законов Украины, которые находятся на этапе рассмотрения Верховной Радой Украины:

• Экологический кодекс Украины;

• „О национальном органе, ответственном за получение или передачу единицы величин сокращения выбросов парниковых газов”;

• „Об организации производства и обращения с химическими источниками тока”;

• „О государственной системе биобезопасности при создании, испытании и практическом использовании генетически модифицированных организмов”;

• „О внесение изменений в Закон Украины “Об использовании ядерной энергии и радиационной безопасности”;

• „О внедрении в Украине международных экологических требований к автомобилям”;

• „О внесении изменений в Закон Украины “О растительном мире” (по улучшению охраны растительного мира)”;

Подготовленные проекты Законов Украины, которые находятся на этапе согласования и представления Кабинету Министров Украины:

• „Об экологическом страховании”;

• „О стратегии устойчивого развития Украины”;

• „О национальной концепции внедрения более чистого производства”;

• „О биобезопасности генетически измененных организмов”;

• „О ратификации Протокола о сохранении биоразнообразия и ландшафтов Черного моря к Конвенции о защите Черного моря от загрязнения”;

• „О проектах общего внедрения согласно Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата”;

• „О внесении изменений в Закон Украины “Об отходах”;

• „О ратификации Украиной Стокгольмской конвенции о стойких органических загрязнителях”;

• „О ратификации Монреальской и Пекинской поправок.

Проекты Законов Украины, которые находятся на этапе разработки Минприроды Украины:

• „О регулировании объема выбросов и поглощения парниковых газов”;

• „Об утверждении Общегосударственной программы сохранения биоразнообразия Украины на 2006 - 2025 года”;

• Об утверждении Общегосударственной программы развития заповедного дела на период до 2020 года”;

• „Об утверждении Государственной программы в области биобезопасности живых измененных организмов”;

• „О государственной политике и экономическом механизме регулирования выбросов и поглощения парниковых газов”.

Кроме подготовки и принятия законодательных и нормативно-правовых актов, ежегодными планами по адаптации законодательства предполагалась организация работы, связанной с:

• осуществлением перевода актов acquis communautaire на украинский язык;

• проведением работ по подготовке словаря терминов законодательства ЕС в приоритетных сферах;

• проведением сравнительно-правовых исследований соответствия законодательства Украины acquis communautaire в приоритетных в сферах;

• созданием и функционированием общегосударственной информационной сети по вопросам европейского права, обеспечение свободного доступа к ней.

Как указано в „Докладе о состоянии выполнения Общегосударственной программы адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза”, с целью выполнения указанных задач Минъюстом на протяжении 2005 года:

• осуществлен перевод на украинский язык 988 актов acquis communautaire, общим объемом 13762 страницы, в том числе в сфере окружающей среды - 386 актов, объемом 4160 страниц. Переводы в указанных сферах осуществлены согласно утвержденным требованиям, принятым Комиссией по предоставлению переводам статуса официальных, созданной в Государственном департаменте по вопросам адаптации законодательства;

• завершена работа по подготовке словаря терминов в сферах окружающей среды, охраны работы, здравоохранения;

• создан и введен в эксплуатацию Интернет - портал Государственного департамента по вопросам адаптации законодательства (www.sdla.gov.ua),на котором размещены указанные словари терминов вместе с переводами, сравнительно-правовыми исследованиями, экспертными выводами по соответствию проектов нормативно-правовых актов acquis communautaire, электронными версиями вестника Государственного департамента по вопросам адаптации законодательства "Євроінформ", и т.п.. Реализация других элементов информационной сети должна быть обеспечена в рамках последующего этапа проекта "Украинско-Европейский консультативный центр по вопросам законодательства (UЕРLАС)", проект технического задания которого было согласован в 2005 году;

• проведение сравнительно-правовых исследований соответствия законодательства Украины acquis communautaire в сфере здравоохранения и жизни людей, животных и растений, окружающей среді перенесено на 2006 год. (Доповідь про стан виконання Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу - ЄвроІНФОРМ Вісник Державного департаменту з питань адаптації законодавства № 1 / 2006 (2) С. 13-27)

Из особенностей процесса формирования ежегодных планов положительным фактором последних лет является существенное изменение методологических подходов: если планы работ по адаптации законодательства в 2001-2004 годах формировались Минъюстом исключительно на основании предложений центральных органов исполнительной власти и оставляли открытым вопрос, к каким конкретно актам и нормам acquis communautaire должны быть адаптированы те или другие акты национального законодательства, то с 2005 года алгоритм подготовки ежегодных планов работ по адаптации изменен.

Государственный департамент по вопросам адаптации законодательства Минъюста осуществляет экспертизу законодательства Украины и проектов нормативно-правовых актов на соответствие законодательству ЕС и готовит рекомендации по их усовершенствованию, на основании которых формируются ежегодные планы мероприятий по выполнению Общегосударственной программы адаптации. На сегодня ежегодный план включает в себя:

• наименование сферы acquis communautaire, в которой осуществляется адаптация;

• источника acquis communautaire, который регулирует правоотношение в соответствующей сфере;

• содержание мероприятия и ответственного за его выполнение.

Из недостатков указанного процесса необходимо отметить отсутствие научного подхода к стратегическому планированию работы по адаптации природоохранного законодательства в Минприроды, на которое возложено основное бремя законотворческой работы.

Минъюст, естественно, не имея соответствующей отраслевой институционной и кадровой базы, работы по сравнительно-правовым исследованиям и разработке рекомендаций по усовершенствованию природоохранного законодательства заказывает их на договорных началах третьей стороне.

Кроме того, планирование конкретных мероприятий по адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза на средне - и долгосрочную перспективу, по мнению специалистов Минъюста, является неуместным, что обусловлено динамическим развитием законодательства Украины и законодательства Европейского Союза (Протокол двенадцатого заседания Межведомственного координационного совета по адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза, 17 ноября 2003 года) http://www.clc.org.ua/ukr_cooperazzi/protokol_12.htm)

С этой позицией нельзя согласиться, поскольку без разработанного и утвержденного Минприроды стратегического видения долгосрочных целей, перспектив и приоритетов адаптации, нелегко установить целесообразность и важность выполнения той или другой рекомендации Минъюста, что в совокупности снижает эффективность деятельности обоих министерств в сфере адаптации природоохранного законодательства.

Таблица 6

Перечень мероприятий по адаптации природоохранного законодательства Украины к законодательству Европейского Союза в 2001 - 2006 годах

Составлено по данным:

Постановление Кабинета Министров Украины от 10 апреля 2001 г. №345 „Об утверждении плана действий по реализации приоритетных положений Программы интеграции Украины в Европейский Союз в 2001 году”;

Распоряжение Кабинета Министров Украины от 28 января 2002 г. № 34-р „О мероприятиях по реализации приоритетных положений Программы интеграции Украины в Европейский Союз в 2002 году”;

Распоряжение Кабинета Министров Украины от 27 декабря 2002 г. № 744-р „О мероприятиях по реализации приоритетных положений Программы интеграции Украины в Европейский Союз в 2003 году”;

Распоряжение Кабинета Министров Украины от 4 марта 2004 г. № 111-р „О мероприятиях по реализации приоритетных положений Программы интеграции Украины в Европейский Союз в 2004 году;

Распоряжение Кабинета Министров Украины от 16 июня 2005 г. № 201-р „Об утверждении плана мероприятий по выполнению в 2005 году Общегосударственной программы адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза”;

Распоряжение Кабинета Министров Украины от 22 апреля 2005 г. № 117-р Об утверждении мероприятий по выполнению в 2005 году Плана действий Украина - ЕС”;

Распоряжение Кабинета Министров Украины от 15 марта 2006 г. № 151-р „Об утверждении плана мероприятий по выполнению в 2006 году Общегосударственной программы адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза”;

Распоряжение Кабинета Министров Украины от 27 апреля 2006 г. N 243-р „Об утверждении мероприятий по выполнению в 2006 году Плана действий Украина - ЕС”.

2.4 Финансовое обеспечение реализации работ и мероприятий по адаптации природоохранного законодательства

Финансирование расходов в сфере адаптации законодательства из Государственного бюджета Украины

Впервые укрупненная оценка необходимых расходов на адаптацию природоохранного законодательства в Украине была сделана в рамках проекта "Развитие экологической политики и системы управления в Украине" (грант Фонда институционального развития Мирового банка 28281 UA), который выполнялся в 1996-1999 годах, в ходе которого, на основе сравнительного анализа, выявления основных отличий и определения направлений усовершенствования законодательства в сфере охраны окружающей среды, установлено, что ориентировочные расходы на эти цели составляют 35-75 млн. долларов США, в том числе:

• законодательная и нормативная база - 10-25 млн. долл.;

• управление и переподготовка кадров - 25-50 млн. долларов.

Общие расходы с учетом внедрения и приближения практики природопользования к требованиям ЕС превысят 20 млрд. долларов США или 2,5 % ВНП исходя из 10-летнего периода приближения, из них:

• экологический мониторинг - 50-100 млн. долл.;

• усовершенствование технологий - не менее 10 млрд. долл.;

• структурная перестройка экономики и социальная защита - приблизительно 5 млрд. долларов на 1% дополнительной безработицы.

Попытка ориентировочной оценки финансовых потребностяей на реализацию интеграционного процесса Украины с ЕС была сделана в „Программе интеграции Украины в Европейский Союз ”, одобренной Указом Президента Украины от 14 сентября 2000 года №1072/2000. В ней отмечается, что финансовое обеспечение является наиболее слржной проблемой, поскольку Украина едва ли сможет 3-4 процента своего бюджета выделять на интеграционные мероприятия институционального плана (к которым относились и мероприятия по адаптации законодательства), как это делают государства - кандидаты на вступление в ЕС.

Программой отмечено, что существуют методические проблемы оценивания, поскольку исполнители старались иногда отнести к финансовым потребностям все расходы на содержание управленческих структур вместо оценки прямых расходов на интеграционные мероприятия исключительно институционального характера - перевод и сравнительный анализ нормативно-правовых документов Украины и ЕС, реализация планов законопроектных работ, организационное, информационное и научное обеспечения интеграционного процесса, повышение квалификации и языковая подготовка работников, создание новых или перепрофилирование существующих подразделений, и т.п., поэтому оценки и расчеты финансовых потребностей, приведенные в отдельных разделах Программы, в некоторых случаях могут быть преувеличены.

Поскольку большинство разделов Программы не содержали даже таких ориентировочных расчетов (в том числе, раздел 11.1. „Окружающая природная среда”), как один из возможных подходов по обеспечению финансирования Программы, предлагалось во время определения бюджета Программы на 2001 и дальнейшие годы принять во внимание:

• оценку фактических расходов подразделений центральных органов исполнительной власти, ответственных за сотрудничество с ЕС, в 1999 году;

• сравнительный анализ расходов на проведение интеграционных мероприятий Украины и отдельных государств - кандидатов на вступление в ЕС.

Оценка объемов финансирования мероприятий центральных органов исполнительной власти Украины по реализации СПС в 1999 году из государственного бюджета составляла 735,69 тыс. гривен, в том числе по Министерству экологии и природных ресурсов Украины - 11,9 тыс. гривен, что составляло 1,61 процента от общего объема финансирования.

Объемы финансирования мероприятий ключевых министерств, ведомств Чешской Республики на реализацию Национальной Программы интеграции в ЕС из государственного бюджета и других источников на 2000 год составляли 39108,0 млн. чешских крон (или 1014 млн. долл. США), в том числе по Министерству охраны окружающей среды - 906,1 млн. чешских крон (или 23 млн. долл. США), что составляло 2,32 процента от общего объема. (Указ Президента Украины от 14.09.2000 года №1072/2000 „О Программе интеграции Украины в Европейский Союз”)

В 2001-2002 годах с целью обеспечения реализации Программы интеграции Украины в ЕС соответствующими Законами было предусмотрено в Государственном бюджете Украины выделение средств на гармонизацию национальных стандартов с международными и европейскими. За счет этих средств по поручению Кабинета Министров должны были профинансированы и осуществлены мероприятия по адаптации законодательства. Кроме того для обеспечения финансовой поддержки реализации Программы соответствующие расходы после рассмотрения и согласования включались в общие расходы на содержание центральных органов исполнительной власти.

Однако анализ состояния реализации планов показал низкий уровень их выполнения, одной из причин которого стала имеющаяся система организации работ, связанная с осуществлением переводов актов законодательства ЕС, а также финансированием этих работ. Дело в том, что существовал порядок, согласно которому каждое министерство должно было предусматривать в своем бюджете средства на осуществление переводов, необходимых для разработки предусмотренных адаптационными планами проектов нормативно-правовых актов. Такой порядок приводил к применению внутреннего перераспределения и финансирования работ по адаптации законодательства по остаточному принципу.

С целью решения этой проблемы Минъюст инициировал внесение изменений в ряд нормативно-правовых актов, после принятия которых, ответственность за осуществление переводов актов законодательства ЕС было возложенао на Минъюст, который при формировании бюджета должен был предусматривать средства на эти потребности. (Зеркаль О. На інших сподівайся, а сам пильнуй або Адаптація законодавства України до законодавства ЕС - Юридична газета Юстініан №2(38) 17 лютого 2005). Кроме того, были внедрен учет в Государственном бюджете расходов на обеспечение мероприятий, связанных с адаптацией законодательства Украины к законодательству ЕС, отдельной строкой.

Анализ расходов из Государственного бюджета Украины на выполнение работ по адаптации законодательства Украины к законодательству ЕС в 2002-2006 годах показывает их тенденцию к значительному ежегодному росту: если в 2002 году на эти цели выделялось 2,6 млн. грн., то уже в 2006 году - свыше 16 млн. грн. (с учетом расходов на мероприятия по проведению в Украине правовой реформы и законопроектных работ), или в 6,2 раза больше. Общий объем плановых затрат за эти годы составил 36,4 млн. гривен (таблица 7).

Таблица 7

Расходы Государственного бюджета Украины на выполнение работ по адаптации законодательства Украины к законодательству ЕС

тис. грн.

Составлено по данным:

Закон України „Про Державний бюджет України на 2002 рік” // Відомості Верховної Рады, 2002, №12-13, ст.92;Закон України „Про Державний бюджет України на 2003рік” // Відомості Верховної Рады, 2003, №10-11, ст.86; Закон України „Про Державний бюджет України на 2004 рік” // Відомості Верховної Рады, 2004, №17-18, ст.250; Закон України „Про Державний бюджет України на 2005 рік” // Відомості Верховної Рады, 2005, №7-8, ст.162; Закон України „Про Державний бюджет України на 2006 рік” // Відомості Верховної Рады, 2006, №9, N 10-11, ст.96.

Проведение работ по адаптации природоохранного законодательства в 2001-2006 годах обеспечивало Минприроды. Анализ ежегодных „Планов научно-исследовательских и исследовательско-конструкторских работ” и „Перечней природоохранных мероприятий за счет Государственного фонда охраны окружающей природной среды” дало возможность установить, что эта деятельность осуществлялась за счет средств:

• общего фонда государственного бюджета в рамках выполнения бюджетных программ КПКВ 2401030 “Прикладные научные и научно-технические разработки по приоритетным направлениям в сфере охраны окружающей природной среды” и КПКВ 2401040 “Государственные научно-технические программы и научные части государственных целевых программ в сфере природоохранной деятельности”;

• Государственного фонда охраны окружающей природной среды в рамках выполнения природоохранных мероприятий по бюджетным программам: КПКВ 2401180 “Разработка и внедрение мероприятий и механизмов формирования условий экологически-сбалансированного (устойчивого) развития”; КПКВ 2401210 “Мониторинг окружающей природной среды, создание систем и банков экологической информации”; КПКВ 2401240 “Международное сотрудничество в сфере охраны окружающей природной среды”; КПКВ 2401250 “Обращение с отходами и опасными химическими веществами”; КПКВ 2401260 “Формирование национальной экологической сети”; КПКВ 2401290 “Повышение качества атмосферного воздуха”; КПКВ 2401600 “Сохранение биоразнообразия в Азово-Черноморском коридоре”.

Как видно из приведенного перечня, специальной бюджетной программы по адаптации природоохранного законодательства не предполагалось, а работы проводились в рамках указанных программ. В частности были проведены работы по разработке проектов Законов Украины и других нормативно-правовых актов, ряда нормативно-методических документов, НДДКР по изучению и обобщению европейского законодательства в разных сферах охраны окружающей среды, экономической оценке влияния внедрения ряда международных законодательных актов, разработке стратегий (концепций, планов, программ, мероприятий) имплементации международных законодательных актов и т.п., общая стоимость которых составила 4186 тыс. гривен.

Распределение средств и количество мероприятий в разрезе сфер природоохранного законодательства выглядит следующим образом:

• горизонтальное законодательство - 270 / 2

• качество атмосферного воздуха - 1691 / 14

• охрана водных ресурсов - 400 / 8

• обращение с отходами – 150 / 3

• охрана природы - 1144 / 10

• контроль за промышленным загрязнением и управление его рисками - 391 / 8

• химические вещества и генетически модифицированные организмы - 140 / 3

Финансирование расходов в сфере адаптации законодательства в рамках программ и проектов международной технической помощи

Одним из важных реальных источников финансирования адаптации законодательства Украины к законодательству ЕС является международная техническая помощь, которая предоставляется Украине как со стороны ЕС согласно статье 51 СПС, так и отдельных стран - доноров.

На сегодня Украина получает помощь в сфере адаптации законодательства, в основном, в рамках Программы технической помощи Европейского Союза Новым Независимым Государствам (Программа TACIС), которая была разработана ЕС с целью поддержки процесса перехода к рыночной экономике и развитию демократических обществ.

Как отмечалось в Общем докладе по выполнению Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между Украиной и ЕС, поддержка адаптации законодательства в Украине в 1998-2002 годах осуществлялась через основанный в рамках Программы TACIС Украинско-Европейский консультативный центр по вопросам законодательства (UEPLAC) и через ряд других проектов, включая “Правовые студии” и “Управление стандартами в сфере охраны окружающей среды на предприятиях” (Спільна доповідь щодо виконання Угоди про партнерство і співробітництво між Україною та ЕС. Березень 2003 року // Европейський Союз та Україна: Стратегія відносин в контексті розширення /Інститут регіональних та Евроінтеграційних досліджень “ЕвроРегіо Україна”. – К.: "К.І.С.", 2003. – с.142-181).

Кроме того, предоставление помощи в разработке новых или адаптации нормативно-правовых актов к соответствующим нормам ЕС является обязательным компонентом большинства проектов Программы TACIС.

На сегодня помощь, которую получает Украина в рамках Программы TACIС, предоставляется главным образом через Национальную индикативную программу на 2004-2006 года, заключенную между Правительством Украины и Европейской Комиссией в ноябре 2003 года. Одним из приоритетных секторов на период ее действия определена поддержка институциональной, правовой и административной реформы с ориентировочным бюджетом в 15 млн. евро (общий бюджет всей Национальной индикативной программы должен был составлять 212 млн. евро). Для сравнения: средства, выделенные Украине на поддержку институциональной, правовой и административной реформы в 1998-2002 годах составили 75.0 млн. евро, а на программы по охране окружающей среды и управление природными ресурсами - 5.0 млн. евро (Tacis National Indicative Programme 2004 – 2006 for Ukraine Adopted by the European Commission on 4 August 2003)

Одной из новых перспектив для партнерства, экономической интеграции и сотрудничества является поддержка в адаптации законодательства к нормам и стандартам ЕС путем предоставления технической помощи и долгосрочной экспертной помощи государственными служащими стран - членов ЕС в органах государственной власти Украины (twinning) и целевые консультации и поддержку через такой механизм, как Подразделение технической помощи и обмена информацией (TAIEX) (Зеркаль О. На інших сподівайся, а сам пильнуй або Адаптація законодавства України до законодавства ЕС - Юридична газета Юстініан №2(38) 17 лютого 2005)

С целью консолидировать усилия доноров и ориентировать их на приоритетные направления и задачи, для реализации которых Кабинет Министров Украины планирует привлечь международную техническую помощь как дополнительный источник ресурсного обеспечения осуществления мероприятий Программы деятельности Кабинета Министров Украины и Плана действий Украина – ЕС, разработана и утверждена Стратегия привлечения международной технической помощи на 2005-2007 годы.

Стратегией предполагается привлечение международной технической помощи, в том числе, для решения следующих задач в сфере адаптации законодательства и охраны окружающей среды:

2) обеспечение вступления Украины в ВТО, осуществление европейской и евроатлантической интеграции:

• институциональное обеспечение процессов европейской и евроатлантической интеграции, подготовка, переподготовка и повышение квалификации специалистов в сфере европейской и евроатлантической интеграции, ознакомление с опытом и законодательством ЕС;

• адаптация законодательства Украины к законодательству ЕС согласно Копенгагенских критериям членства в ЕС (в частности директив и стандартов по налогообложению, техническому, санитарному, фитосанитарному, ветеринарному, экологическому, пограничному и таможенному контролю и защите прав потребителей);

6) повышение уровня экологической, ядерной и радиационной безопасности, преодоление последствий Чернобыльской катастрофы и социально-экономическая реабилитация загрязненных регионов:

• создание условий для эффективного внедрения в Украине механизмов Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата;

• усовершенствование и использование экономических механизмов и инструментов природопользования, экологического аудита и экологического страхования, учет экологических требований во время приватизации государственного имущества;

• управление общими с соседними государствами - членами ЕС водными ресурсами по бассейновому принципу;

• внедрение интегрированной системы учета природных ресурсов с целью их рационального использования и воспроизводства;

• усовершенствование механизма обращения с отходами (включая радиактивные отходы и отработанные источники ионизирующего излучения) с учетом международных стандартов и нормативов в первую очередь для больших городов и промышленных объектов;

• обеспечение развития экологических коридоров и трансграничных биосферных резерватов с соседними государствами - членами ЕС;

• применение экологически чистых технологий на промышленных объектах. (Постановление Кабинета Министров Украины от 30 августа 2005 г. №829 „Об утверждении Стратегии привлечения международной технической помощи на 2005-2007 годы”)

2.5 Перспективное планирование адаптации природоохранного законодательства

Согласно задачам проекта „Гармонизация природоохранного законодательства” необходимо было осуществить исследование национальных перспективных планов по гармонизации и определить ориентировочные объемы финансирования, которые запланированы в рамках действующих или перспективных государственных программ.

Поскольку, кроме Общегосударственной программы адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союз в стране нет другой специальной программы в указанной области, решение поставленной задачи осуществлялось путем анализа соответствующих разделов (в случае их наличия) или направлений деятельности, предусмотренных отдельными общегосударственными экологическими программами (стратегиями, планами) или их проектами.

Общегосударственная программа развития водного хозяйства, которая была утверждена Законом Украины от 17 января 2002 года № 2988-III и рассчитана на период до 2011 года, содержит раздел „Нормативно-правовое обеспечение Программы” (без выделения специального направления работ по адаптации законодательства). Ожидаемыми результатами выполнения программы определено следующее: завершить создание нормативно-правовой базы по вопросам регулирования водных отношений и водоохранной деятельности и максимально приблизить водное законодательство Украины к законодательству Европейского Союза. (Закон Украины от 17 января 2002 года № 2988-III „Об Общегосударственной программе развития водного хозяйства”)

В связи с этим, следует ожидать, что разработка и принятие нормативно-правовых актов, предусмотренных программой, по вопросам:

• охраны водных ресурсов от загрязнения и ограничения антропогенной нагрузки на водные экосистемы;

• установление требований к снижению риска для здоровья человека, связанного с водным фактором;

• определение критериев оценки и методики обеспечения сохранения водообразующих и водорегулюющих функций и сохранение биологического разнообразия ландшафтов водосборных бассейнов рек;

• обеспечение управления в водосборных бассейнах рек, включая экономический механизм;

• усовершенствование тарифной политики относительно платы за водные ресурсы, определение механизмов согласования и выдачи разрешений на специальное водопользование, лимиты забора воды, безвозвратное водопользование и сброс загрязняющих веществ в водные объекты с учетом их ресурсной и восстановительной способности;

• порядка ведения государственного водного кадастра и внедрения местных (в том числе бассейновых) кадастров природных ресурсов, а также гидроэкологического мониторинга и мониторинга технического состояния водохозяйственных систем и гидротехнических сооружений и т.п.

будут отвечать соответствующим директивам ЕС.

Кроме того, с целью активизации участия Украины в международном сотрудничестве по решению проблем водного хозяйства, использования и охраны водных ресурсов Программой предполагается:

• развитие двустороннего и многостороннего сотрудничества со странами водосборных бассейнов Черного, Азовского и Балтийского морей по вопросам рационального использования и охраны трансграничных водных объектов, предотвращения чрезвычайных ситуаций и их ликвидации;

• обеспечение выполнения международных договоров в сфере охраны, использования и воспроизводства водных ресурсов;

• обеспечение ратификации конвенций, направленных на сохранение водных ресурсов, биологического и ландшафтного разнообразия, формирования экологической сети и т.п.;

• инициация разработки и реализация международных программ, проектов и соглашений по вопросам рационального использования, охраны и воспроизводства водных ресурсов, экологического оздоровления общих речных водосборных бассейнов и предотвращения вредного воздействия вод, усовершенствования систем мониторинга, развития международного сотрудничества в направлении реализации бассейнового принципа управления.

Финансирование работ по нормативно-правовому обеспечению отдельной строкой не выделяется и является одной из составных „Научно-технического обеспечения Программы”, общий бюджет которого составляет 139,9 млн. гривен на период 2002-2011 годов, в том числе, 92,0 млн. гривен - на период 2007-2011 годов.

Общегосударственная программа "Питьевая вода Украины" на 2006-2020 года, утвержденная Законом Украины от 3 марта 2005 года № 2455-IV, в рамках „Нормативно-правовое обеспечение Программы”, в том числе, предусматривает:

• разработку и утверждение нормативно-правовых актов по вопросам регулирования отношений в сфере гарантированного обеспечения населения качественной и безопасной для здоровья питьевой водой;

• разработку экологических нормативов качества воды в источниках питьевого водоснабжения;

• проведение гармонизации национальных стандартов и других нормативно-правовых актов в сфере питьевой воды и питьевого водоснабжения к стандартам Европейского союза.

На первом этапе Программы (2006-2010 годы), в частности, предполагается усовершенствовать нормативно-правовое и научно-техническое обеспечения в сфере питьевой воды и питьевого водоснабжения с приближением его к стандартам Европейского союза путем разработки и утверждения законодательных и других нормативно-правовых актов, внедрения государственных стандартов "Источники централизованного питьевого водоснабжения", "Питьевая вода. Гигиеничные требования и контроль качества" и "Фасованная питьевая вода", строительных норм и правил, научно обоснованных нормативов (норм) питьевого водоснабжения, экологических нормативов качества воды в источниках питьевого водоснабжения; дифференцированной платы за использование поверхностных и подземных вод разного качества.

Расчетная стоимость указанных мероприятий составляет 2850 тыс. гривен, в том числе на первом этапе (2006-2010 годы) - 2750 тыс. гривен. Ответственными органами по выполнению мероприятий по нормативно-правовому обеспечению определены Госжилкоммунхоз (Минстрой), МОЗ, Минэкономики, Минприроды, Госводхоз, Минфин, НАНУ (Закон Украины от 3 марта 2005 года № 2455-IV „Об Общегосударственной программе "Питьевая вода Украины" на 2006-2020 годы”).

Концепцией Общегосударственной программы развития заповедного дела на период до 2020 года, одобренной распоряжением Кабинета Министров Украины от 8 февраля 2006 года №70-р, к направлениям выполнения Программы отнесено:

• усовершенствование системы мониторинга водных объектов, расположенных в пределах природно-заповедного фонда, с учетом биологических показателей, рекомендованных Директивой Европейского парламента и Совета от 23 октября 2000 г. ЕС 2000/60/ЕС относительно политики в сфере водного хозяйства;

• формирование в Украине сети природно -заповедных территорий с учетом директив ЕС по сохранению птиц и природных сред;

• участие в формировании Пан’Европейской экологической сети, Всемирной сети биосферных резерватов, сети водно-болотных угодий международного значения, создание трансграничных природоохранных территорий и экокоридоров и проведение общей деятельности в их границах (Распоряжение Кабинета Министров Украины от 8 февраля 2006 года № 70-р „Об одобрении Концепции Общегосударственной программы развития заповедного дела на период до 2020 года”).

В проекте Общегосударственной программы развития заповедного дела на период до 2020 года отмечается, что завершение приведения национального законодательства и управленческой сферы в соответствие со стандартами Европейского Союза предполагается в течение второго этапа Программы – в 2011-2015 годах. Объемы финансирования адаптации законодательства Украины о природно -заповедном фонде к европейскому законодательству будет составлять 600 тыс. грн., из них на период 2007-2011 годов – 300, 2012 – 2016 годов - 200 и 2017 -2020 годов – 100 тыс. гривен.

В проекте Национальной стратегии реформирования и развития водопроводно-канализацонного хозяйства Украины и Плана действий, разработанных в 2002 году при содействии DANCEE - Датского экологического сотрудничества со странами Восточной Европы и Министерства экологии Дании (основные положения которых были одобрены Решениям Научно-технического совета Гожилкоммунхоза от 26.12.2002 №16), одним из приоритетных тематических направлений определено „Приближение к ЕС”.

Целью определена гармонизация законодательства Украины в сфере водопроводно- канализацонного хозяйства с аcquis сommunautaire, что будет оказывать содействие подготовке к представлению Украиной заявки на вступление в ЕС в 2011 году и процессу вступления в ЕС.

Основные результаты реализации направления:

• постепенное улучшение ситуации в сфере предоставления услуг водоснабжения и водоотведения с приближением к требованиям и стандартам ЕС;

• транспонирование (перенесение) всех директив ЕС относительно услуг водоснабжения и водоотведения;

• согласовательный подход к транспонированию и имплементации (внедрению) Водной Рамочной Директивы ЕС;

• согласовательный подход, который обеспечивает транспонирование других соответствующих законодательных актов ЕС;

• эффективное транспонирование и имплементация положений Орхусской Конвенции о привлечении общественности и доступе к информации (Конвенция ООН подписана ЕС, поэтому является составной аcquis сommunautaire);

• приоритизационный подход: во-первых, пересмотр законодательства об институциональной структуре с транспонированием и имплементацией институциональных требований ЕС; во-вторых, пересмотр законодательства относительно технических вопросов с транспонированием и имплементацией технических требований ЕС.

В обосновании реализации направления отмечается, что Украина будет подавать заявку на вступление в ЕС в 2011 году. Вступление в ЕС является серьезной проблемой, особенно относительно транспонирования (перенесения) соответствующих законодательных актов ЕС и эффективного внедрения требований ЕС. Имплементация аcquis сommunautaire очень стоимостное мероприятие и требует развития определенных технических/ институциональных знаний и опыта. Также, это требует существования хорошо налаженных политической и правовой функциональных систем, основанных на нормах права, которые оказывают содействие развитию демократических институтов и обеспечивают защиту прав и интересов всех привлеченных сторон. Согласно намерениям правительства Украины процесс приближения к ЕС должен начаться сейчас, чтобы облегчить имплементацию аcquis сommunautaire.

Кроме того, отмечается, что непосредственное отношение к задачам Национальной стратегии имеют Директива об очистке городских сточных вод 91/271/ЕЕС с изменениями внесенными Директивой 98/15/EEC и Директива о питьевой воде 98/83/EC. Очень важными является директивы ЕС, что касаются управления водным хозяйством, а именно: Водная Рамочная Директива 00/60/EC; Директива об опасных веществах 76/464/EEC и директивы, которые вытекают из нее; Директива об охране подземных вод 80/68/EEC; Директива о нитратах 91/676/EEC; Директива об охране вод для разведения рыб 78/659/EEC; Директива об охране вод для разведения моллюсков 79/923/EEC; Директива об охране вод для купания 76/160/EEC; Директива об охране птиц 79/409/EEC; Директива об охране природных сред 92/43/EEC; Директива о качестве поверхностных вод, которые используются для питьевых целей 75/440/EEC, Директива об отборе проб и мониторинге 79/869/EEC и Решение об обмене информацией 77/795/EEC; Директива об обращении с осадком сточных вод 86/278/EEC.

Другие директивы, которые имеют важное значение: Директива о доступе к информации 90/313/EEC; Директива об интегрированном контроле и предотвращении загрязнения (IPPC) 96/61/EEC; Директива об оценке влияния на окружающую среду (EIA) 85/337/EEC, с поправками внесенными Директивой 97/11/EEC; Директива о контроле рисков возникновения больших аварий 96/82/EEC; Директива о коммунальных услугах 93/38/EEC; Директива о счетчиках горячей воды 79/830; Директива об использовании тепловых генераторов для отопления и подачи горячей воды в новые или существующие непромышленные здания 78/170 с поправками, главным образом внесенными Директивой 82/885; Отчеты о стандартизации и рационализации о внедрении определенных Директив, которые касаются охраны окружающей среды 91/692/EEC, с поправками внесенными Решением 94/79/EEC и решением 94/741.

Стратегия приближения к ЕС состоит из двух направлений:

• Пересмотр законодательства об институциональной структуре с транспонированием и имплементацией институциональных требований ЕС;

• Пересмотр законодательства относительно технических вопросов с транспонированием и имплементацией технических требований ЕС.

Процесс транспонирования (перенесения) законодательства ЕС должен прежде всего быть сосредоточен на директивах, которые непосредственно регулируют деятельность в области водоснабжения и очистки сточных вод. Тем не менее, необходимо принять во внимание другие составные законодательства ЕС с целью обеспечения эффективного принятия и применение аcquis сommunautaire. Стратегия и процесс приближения к ЕС должны принимать во внимание все существующие требования законодательства ЕС и избрать согласовательный подход.

В Стратегии отмечается, что исходя из опыта других стран-кандидатов на вступление в Евросоюз и учитывая ограниченность ресурсов, стремление полной имплементации законодательства ЕС до 2011 года является нереальным и нецелесообразным, больше того, вызывает сомнения и возможность только транспонирования законодательства ЕС в полном объеме до 2011 года.

Поскольку, процесс имплементации, начатый сейчас, должен продлиться и после 2011 года, это делает ударение на важности определения приоритетных направлений по транспонированию и имплементации директив ЕС. Определение приоритетных направлений сделает возможным достижение целей по вступления в ЕС такими же темпами, как и других стран-кандидатов, и вместе с тем будет оказывать содействие процессу переговоров с ЕС.

Таким образом, рекомендовано осуществить транспонирование и имплементацию необходимых правовых, административных и институциональных структур. Со временем необходимо включить отдельные технические требования, такие как целевые показатели качества и технические стандарты, в зависимости от имеющихся ресурсов и при условиях согласования с ЕС (в процессе переговоров) (Под правовыми, административными и институциональными требованиями понимают создание и отлаживание необходимых структур, постановка соответствующих задач и показателей деятельности. Это касается принятия решений, выдачи разрешений, мониторинга, правоприменения, необходимого участия общественности и частного сектора, доступа к информации и др. Технические требования касаются таких вопросов, как требования к качеству, определенное оборудование и методологии, периодичность мониторинга/отчетности и др.)

Приоритизационный подход будет оказывать содействие фактической имплементации стандартов и требований ЕС и даст возможность институциональной структуре и законодательству сформироваться и быть готовому к началу практической имплементации. Также, это будет оказывать содействие ведению переговоров с ЕС и облегчит распределение средств, усилий и последствий, связанных с процессом приближения к ЕС.

Далее, определение приоритетными правового, административного и институционального аспектов окажет содействие согласованию возможности более поздней имплементации других директив ЕС в целом. Не смотря на то, что с технической точки зрения директивы отличаются одна от одной, их институциональные и административные требования часто являются подобными по характеру.

Кроме директив, которые непосредственно регулируют отрасль водоснабжения и водоотведения, особое внимание нужно обратить на регулирование вопросов участия частного и общественного секторов в процессе принятия решений, в частности, это Директива 90/313 и соответствующая ей Орхусская Конвенция.

В Стратегии отмечается, что Водная Рамочная Директива ЕС не приспособлена для непосредственного включения в национальную стратегию, поскольку юридически она касается вопросов только управления водными ресурсами и не регулирует услуги питьевого водоснабжения и водоотведения. Настойчиво рекомендуется применять согласовательный подход к созданию стратегии, который интегрирует такие направления, как управление водными ресурсами, услуги водоснабжения и водоотведения, в частности, по вопросам управления водными ресурсами предлагается обращаться к Водной Рамочной Директиве ЕС.

В Стратегии подчеркивается, что процесс приближения к ЕС должен начаться на раннем этапе, не ожидая представления заявки на вступление в ЕС в 2011 году. К Плану внедрения стратегии по приближению к ЕС включены следующие мероприятия, реализацию которых предлагается осуществлять на государственном уровне в период реализации Стратегии (2003-2015 годы):

• согласование подхода со Специальной рабочей группой по гармонизации с ЕС;

• определение приоритетных направлений по пересмотру и транспонированию требований ЕС;

• транспонирование требований ЕС по институциональной структуре;

• транспонирование требований ЕС по техническим вопросам;

• квалификационная подготовка юристов и судей по законодательству ЕС.

Исполнителями мероприятий, по мнению разработчиков, определены Межведомственный комитет по реформированию и Специальная комиссия реформирования и развития водопроводно - канализацонного хозяйства Украины, Специальная рабочая группа по гармонизации с ЕС (специально созданные органы для реализации Стратегии), Госжилкоммунхоз, Министерство юстиции, другие центральные органы исполнительной власти. (Національна стратегія реформування та розвитку водопровідно-каналізаційного господарства України та План дій // Данське екологічне співробітництво з країнами Східної Европи (DANCEE), Міністерство екології Данії, Державний комітет України з питань житлово-комунального господарства. - Листопад 2002)

В проекте Национальной стратегии обращения с твердыми бытовыми отходами в Украине, разработанной в 2004 году при содействии DANCEE - Датского экологического сотрудничества со странами Восточной Европы и Министерства окружающей среды Дании, в суб - компоненте „Адаптация к требованиям ЕС”, отмечается, что транспонирование законодательства ЕС в первую очередь касается директив, которые непосредственно регулируют сферу обращения с твердыми бытовыми отходами (ТПВ).

Определяющим является определение приоритетов по внедрению и транспонированию соответствующих директив ЕС, благодаря чему станет возможным достичь многих целей ЕС такими же темпами, как и другие страны-заявители на вступление в ЕС, и вместе с тем конструктивно подготовиться к фактическому переговорному процессу с ЕС.

Важными для подготовки к формального отбору, который осуществляется Европейской Комиссией, будут также и системы мониторинга прохождения адаптации. Кроме того, Украине нужно будет иметь самые новые данные о прохождении адаптации к праву ЕС в сфере отходов для того, чтобы направлять переговоры с ЕС в этом секторе. В частности, стране нужно будет документально подтвердить удовлетворительное перенесение и внедрение правовых обязательств, сформулированных в праве ЕС в сфере отходов.

Для того, чтобы привязать разработку Национальной стратегии обращения с ТПВ к требованиям ЕС в сфере отходов необходимо подготовить таблицы адаптации, а также наладить систему мониторинга прохождения адаптации. При подготовке таких таблиц адаптации особое внимание необходимо уделять таким основным вопросам: определение и перечни отходов; принципы обращения с отходами; целевые задачи по переработке и утилизации; регистрация и сбор данных об отходах.

План действий по реализации указанного направления Стратегии направлен на то, чтобы существующая правовая база должна была пересмотрена и усовершенствована с целью:

• обеспечения национальных целей по усовершенствованию сферы обращения с ТПВ;

• адаптации к требованиям ЕС в сфере обращения с отходами (наряду с подготовкой к представлению заявки на членство в ЕС).

Основные мероприятия Плана:

• создание, с целью обеспечения слаженного подхода к адаптации аcquis сommunautaire ЕС, по инициативе Госжилкоммунхоза Комитета по адаптации к праву ЕС в сфере обращения с отходами;

• подготовка Таблиц соответствия Директивам ЕС по отходам на основе „Руководства по внедрению стратегии. Приближение к ЕС”, разработанного в рамках формирования Национальной стратегии обращения с твердыми бытовыми отходами в Украине;

• обеспечение Комитетом по адаптации к праву ЕС в сфере обращения с отходами рассмотрения Таблиц соответствия Директивам ЕС по отходам и контроля прогресса процесса гармонизации;

• внесение изменений и дополнений в Закон «Об отходах», разработка проекта Закона «О бытовых отходах» и других соответствующих законодательных документов по обращению с отходами, которые касаются обеспечения надлежащего соответствия требованиям ЕС (Національна стратегія поводження з твердими побутовими відходами в Україні. Стратегія та План дій. // // Данське екологічне співробітництво з країнами Східної Европи (DANCEE), Міністерство навколишнього середовища Данії, Державний комітет України з питань житлово-комунального господарства. Грудень, 2004)

В проекте Национальной стратегии европейской интеграции, разработанной в 2005 году общественной организацией “Центр Европы”, в частности, отмечается:

• в сферах особого значения для окружающей среды, таких как водоснабжение, водотведение и очистка сточных вод, достижение необходимых стандартов предполагается постепенно в период после 2014 года;

• принятие экологических стандартов ЕС в краткосрочной перспективе может быть связано со значительными затратами, которые возникнут перед государственным бюджетом, местными общинами, а также предприятиями. Такой ускоренный процесс адаптации может иметь значительное влияние на конкурентоспособность украинских предприятий, в связи с чем предлагается разработать такие мероприятия по приближению к стандартам ЕС, которые в ближайшие годы дадут возможность минимизировать затраты;

• предлагается разработать долгосрочную программу приведения в соответствие к правилам, которые действуют в ЕС, стандартов в области охраны окружающей среды и системы мониторинга окружающей среды с учетом затрат бюджета и других источников и влияния этих изменений на экономику. Программа будет основываться на принципе, что затраты на охрану окружающей среды должны осуществлять те субъекты хозяйствования, которые ее загрязняют;

• необходимо обеспечить как можно быстрее достижение уровня охраны окружающей среды, которая отвечает уровню ЕС. Там, где будут необходимы наибольшие затраты (например, для достижения норм чистоты воды), необходимо предусмотреть переходные периоды, чтобы затраты на приведение в соответствие не превышали финансовых возможностей государства. Правительство будет стараться получить финансовую поддержку со стороны ЕС.

Дальнейшие подготовительные действия связаны с разработкой имплементационных программ для разных подсекторов, связанных с окружающей средой, с целью достижения стандартов ЕС в области охраны окружающей среды в разных временных перспективах и с разными схемами затрат. (Національна стратегія Европейської інтеграції (Проект).- Київ, 2005 // http://www.eerc.kiev.ua)

В проектах „Стратегичкской программы действий для бассейна Днепра и механизмы ее реализации” и „Национального плана действий Украины по экологическому оздоровлению бассейна Днепра”, разработанных в рамках Программы ПРООН-ГЭФ экологического оздоровления бассейна Днепра (2000 – 2004 годы), в том числе во исполнение „Плана мероприятий по реализации Закона Украины от 9 июля 2003 года № 1066-IV „О ратификации Протокола о воде и здоровье к Конвенции об охране и использовании трансграничных водостоков и международных озер 1992 года”, отмечается, что устойчивое природопользование и охрана окружающей природной среды в бассейне Днепра обеспечивается созданием эффективных правовых и нормативных механизмов. Выполнение указанных задач на национальном уровне нуждается в реализации следующих мероприятий, выполнение которых будет оказывать содействие адаптации природоохранного законодательства Украины к законодательству ЕС:

1. Научно обоснованное усовершенствование природоохранной правовой и нормативной базы и ее интеграция в концепцию устойчивого развития (экспертная оценка стоимости мероприятий по направлению - 1.2 млн. долл. США), в том числе:

Разработка законов и нормативных документов:

• Проект Закона Украины „Об основных направлениях государственной экологической политики в сфере использования, воспроизводства и охраны водных ресурсов на период до 2020 года” (с включением национальных планов действий по использованию и охране трансграничных водных объектов и общегосударственных (национальных) экологических программ бассейнов Днепра, Северского Донца, Днестра, Южного Буга и Дуная);

• Проект Закона Украины „О концепции развития водного законодательства”;

• Положение об экологическом аудите;

• Положение об экологическом лицензировании;

• Положение о сертификации экологически опасной продукции, уровней вредного биологического и физического влияния;

• Положение об экологическом страховании;

Внесение изменений и дополнений в законы:

• “Об охране окружающей природной среды”, с целью дальнейшего усовершенствования экономического механизма природопользования и финансовой системы управления экологическими платежами;

2. Научно обоснованное развитие нормативно-правовой базы бассейнового управления водными ресурсами (экспертная оценка стоимости мероприятий по направлению – 4,26 млн. долл. США)

Разработка новых законодательных актов и внесение изменений и дополнений в существующие законы

• Проект Закона Украины „О внесении изменений и дополнений в Водный кодекс Украины”;

• Проект Закона Украины „О бассейновом управлении использованием, воспроизводством и охраной водных ресурсов”;

Разработка новых нормативных документов:

• Порядка установления экологических нормативов и категорий качества воды в пределах речного бассейна;

• Порядка установления участков (зон) водных объектов, которые нуждаются в особой охране, их классификации и регистрации;

• Порядка установления стандартов качества воды для участков водных объектов, которые нуждаются в особой охране;

• Положение о разработке бассейновых программ водопользования, охраны и воспроизводства водных ресурсов;

• Внедрение наилучших существующих природоохранных технологий и наилучших в экологическом отношении практик хозяйственной деятельности, в т.ч., переход на наилучшие доступные технологии в области нормирования сбросов сточных вод, регулирования гидрологического режима, оборотного и повторного водоснабжения, орошения и т.п..

3. Подготовка и подписание Соглашения о сотрудничестве в области использования и охраны бассейна реки Днепр (экспертная оценка стоимости мероприятий по направлению - 0.07 млн. долл. США), в том числе:

• обеспечение участия в разработке, заключении и ратификации межгосударственного соглашения (конвенции) между Украиной, Российской Федерацией и Республикой Беларусь по вопросам экологического оздоровления бассейна Днепра и Протоколов к ней;

• обеспечение участия в разработке законодательной и нормативной базы по: сохранению биологического и ландшафтного разнообразия бассейна Днепра; трансграничного экологического мониторинга; межгосударственного информационного обмена и поддержки межгосударственной информационной системы экологического управления;

4. Гармонизация законодательства в области предотвращения химического, биогенного и радионуклеидного загрязнения окружающей среды согласно подходам ЕС (экспертная оценка стоимости мероприятий по направлению - 0.36 млн. долл. США), в том числе:

• разработка Концепции и Государственной программы адаптации экологического водного законодательства Украины к законодательству ЕС;

• транспозиция (перенесение) первоочередных директив ЕС в экологическое законодательство Украины, в том числе: Директивы 2000/60/ЕС, которая устанавливает основу действий в сфере водной политики; Директивы 96/61/ЕС об интегрированном предотвращении загрязнения и контроле; Директивы 91/271/ЕЕС об очистке городских сточных вод; других директив ЕС в экологическое законодательство Украины. (Національний план дій України з екологічного оздоровлення басейну Дніпра (проект) / Програма ПРООН-ГЕФ екологічного оздоровлення басейну Дніпра. К., 2004; Стратегічна програма дій для басейну Дніпра і механізми її реалізації (проект) / Програма ПРООН-ГЕФ екологічного оздоровлення басейну Дніпра. К., 2004).

В 2005- 2008 годах в Украине выполняется проект ”Реформирование правовой базы и укрепление институциональной способности развития экологической разрешительной системы в Украине” (Грант Фонда институционального развития №ТГ055860 Международного банка реконструкции и развития), который явился логическим продолжением предоставления консультативной и технической помощи, которая осуществлялась по проекту «Предотвращение и контроль загрязнений в Украине», выполненным в 2003 году.

Целью проекта являются укрепление важнейших институциональных способностей для формулирования, внедрения и мониторинга современных природоохранных стратегий в соответствии со стандартами ЕС.

Среди ожидаемых результатов можно назвать следующее:

• помощь в реформировании регуляторной базы Украины с целью внедрения интегрированной системы предотвращения и контроля загрязнения и приведение ее в соответствие с требованиями ЕС;

• подготовку правовой базы для интегрированных экологических разрешений;

• улучшение инвестиционного климата вследствие рационализированных, более предвиденных и справедливых условий экологического лицензирования и проведения проверок;

• повышение эффективности охраны окружающей среды.

Среди направлений деятельности проекта, общий бюджет которого составляет 445 тыс. долл. США, выделяется следующие, которые имеют непосредственную связь с адаптационными процессами в Украине:

- Подготовка программного документа Правительства Украины по предотвращению и контролю загрязнения в Украине. Документ, разрабатываемый Минприроды вместе с Министерством промышленной политики и Министерством экономики, будет содержать обоснование и описание целей перехода к природоохранному разрешительному режиму, который отвечает требованиям ЕС. Программа также должна включать описание ключевых элементов новой системы, анализ изменений, с которыми столкнутся разные заинтересованные стороны этого процесса, а также план внедрения. Документ также будет содержать программу укрепления правовой базы и анализ масштабов тех изменений, которые необходимо внести в другие правовые и нормативные акты. Этот документ станет предметом рассмотрения и консультаций со всеми заинтересованными сторонами, включая отраслевые министерства, Верховную Раду, областные и местные органы управления, неправительственные организации, научные круги и, прежде всего, представителей промышленности. Разработка программы и проведение консультаций по ее содержанию будет координироваться учреждениями, которые должны быть созданы Минприроды, а именно, Департаментом выдачи разрешений. После проведения консультаций документ, который будет содержать изложение официальной политики, будет представлено на утверждение в Кабинет Министров Украины;

- Подготовка изменений в основные законодательные и нормативно-правовые акты для создания системы экологических разрешений наподобие той, что существует в ЕС. Будет проведена детальная оценка законодательных и нормативно-правовых актов, основным результатом которой станет подготовка детального стратегического плана действий по внесению законодательных и нормативно-правовых изменений, включая предлагаемые поправки к Закону Украины «Об охране окружающей природной среды» и других законодательных и нормативно-правовых актов. После общественных консультаций по стратегии правительства («Белой книги») юристы проанализируют и подготовят проекты основных документов, необходимых для внедрения интегрированного разрешения для больших предприятий и упрощенных разрешительных режимов для остальных объектов регулирования. В новой законодательной и нормативно-правовой системе будут систематически определены и кодифицированы все необходимые понятия и общие составные части разрешений для разных типов установок. В ней необходимо будет также определить распределение разрешительных функций и обязанностей и основные элементы процедуры получения разрешений;

- Разработка руководящих указаний по процедурным вопросам. Эти инструменты будут разработаны как для интегрированного, так и для упрощенного разрешительных режимов в виде правил внедрения. Они будут представлять собой набор документов и процедур для разрешительных органов и для предприятий, в том числе будут содержать описание разрешительных процедур, формы заявок и разрешений. Они будут отвечать регуляторной базе Украины, стандартам ЕС и условиям международной торговли выбросами по Киотскому протоколу;

- Разработка и публикация экспериментальных технических указаний для двух приоритетных областей промышленности. Для двух отраслей промышленности, которые являются причиной наибольшего загрязнения окружающей среды, будут подготовлены подробные технические указания путем адаптации существующих „Справочных документов ЕС по наилучшей имеющейся технологии" к условиям Украины. Целью разработки этих указаний является предоставление разрешительным органам Украины, промышленности, а также иностранным инвесторам и широкой общественности информации, которая бы помогла в определении условий и общих правил подготовки разрешений на основе наилучшей имеющейся технологии. Эти экспериментальные указания будут служить моделью для Украины в плане разработки аналогичных технических указаний для других отраслей, на которые будут распространяться интегрированные разрешения.

Реализация задач, поставленных проектом, получила существенную поддержку на государственном уровне, в частности:

• Мероприятиями по выполнению в 2005 и 2006 годах Плана действий Украина - ЕС, утвержденными согласно распоряжениями Кабинета Министров Украины от 22 апреля 2005 года № 117-р и от 27 апреля 2006 г. № 243-р, предусмотрена разработка проекта Закона Украины „Об интегрированных разрешениях на выбросы, сбросы, размещение отходов”, с учетом Директивы 96/61/ЕС о предотвращении и контролю за смешанным загрязнением;

• „Основными направлениями правительственной политики в экономической и социальной сфере на 2006 год” в сфере охраны окружающей среды (Раздел 4. „Реализация стратегии устойчивого развития согласно требованиям национального и европейского законодательства”) предполагается обеспечить усовершенствование порядка выдачи разрешений на выбросы и сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и сбора за загрязнение окружающей природной среды с целью перехода на интегрированные разрешения, которые выдаются по принципу "единого окна" (Постановление Кабинета Министров Украины от 20 января 2006 г. №42 „Об утверждении Основных направлений правительственной политики в экономической и социальной сфере на 2006 год” )

В соответствии с мероприятиями по выполнению в 2005 и 2006 годах Плана действий Украина – ЕС, утвержденных согласно распоряжениям Кабинета Министров Украины от 22 апреля 2005 года № 117-р и от 27 апреля 2006 г. № 243-р, Минприроды, при содействии Проекта ТАСІС „Управление бассейнами рек Буг, Латорица и Уж” (EuropeAid/120422/C/SV/ UA-1) , подготовило проект Концепции охраны вод Украины.

Разработка проекта Концепции охраны вод также отвечает положениям Постановления Верховной Рады Украины „О Рекомендациях парламентских слушаний „Актуальные проблемы орошения, подтопления и наводнений в Украине” от 23 февраля 2006 года N 3506-IV, в котором рекомендуется Кабинету Министров Украины разработать и утвердить в 2006 году нормативно-правовые акты по внедрению в водном хозяйстве механизмов бассейнового принципа управления, направлению платы за использование водных ресурсов на финансирование поддержания надлежащего состояния водохозяйственных объектов, их реконструкцию и осуществление мероприятий по предотвращению вредного воздействия вод и т.п. (Постановление Верховной Рады Украины от 23 февраля 2006 года N 3506-IV „О Рекомендациях парламентских слушаний „Актуальные проблемы орошения, подтопления и наводнений в Украине”).

В указанном документе нашли свое отображение основы управления водными ресурсами, установленные Директивой 2000/60/ЕС Европейского Парламента и Совета от 23 октября 2000 года относительно основ деятельности Сообщества в сфере водной политики (Водной Рамочной Директивой ЕС).

Концепцией определены следующие основные направления и приоритетные задачи охраны вод:

- создание целостной системы оценки состояния, планирования и мониторинга реализации мероприятий по использованию и охране вод;

- институционально-функциональная реорганизация системы государственного управления использованием и охраной вод;

- создание эффективного механизма финансирования и экономического стимулирования бассейнового управления водами;

- усовершенствование правовых основ управления водами.

Среди первоочередные задач определены внесение изменений и дополнений в Водный кодекс Украины и Закон Украины „Об охране окружающей природной среды” (в частности, статьями о Национальной водной комиссии, Бассейновом совете, Государственном бассейновом управления, бассейновом планировании и бассейновых платежах и пр.), а также подготовка отдельного законодательного акта по регулированию правовых отношений, связанных с осуществлением управления использованием и охраной вод по бассейновому принципу.

Согласно Концепции необходимо принять следующие подзаконные нормативно-правовые акты, в частности:

- постановление Верховной Рады Украины О перечне и определении границ районов речных бассейнов Украины;

- указы Президента Украины О положении и составе Национальной водной комиссии Украины и О проведении организационно-экономического эксперимента по бассейновому управления;

- постановления Кабинета Министров Украины:

О порядке определения административно-гидрографических границ района речного бассейна;

О типовых положениях о Бассейновом совете и Государственном бассейновом управлении;

О создании Государственного департамента бассейнового управления;

О порядке финансирования Государственного бассейнового управления, а также Национальной водной комиссии и Бассейнового совета;

О порядке бассейнового планирования;

О порядке расчета бассейновых платежей, сбора и распределения полученных средств;

О типовом положении о региональном сотрудничестве;

О типовом положении об уполномоченных Правительства и их заместителей по вопросам трансграничного сотрудничества по вопросам охраны вод и использования водных ресурсов;

О внедрении и ведении государственных реестров наилучших доступных технологий очистки стоков, выбросов и технологий реабилитации нарушенной природной среды и т.п.;

О внедрении Государственного реестра наилучших доступных технологий очистки сточных вод от загрязнений, а также Государственного реестра наилучших доступных технологий экологически безопасных производств:

- приказы Минприроды Украины:

об утверждении методик разработки планов управления водами каждого района речного бассейна, в том числе схем интегрированного управления водами района речного бассейна и долгосрочных целевых бассейновых программ комплексного развития вод;

об особенностях осуществления бассейнового мониторинга;

о введении других руководящих документов по вопросам нормирования мероприятий интегрированного управления охраной вод.

Реализация Концепции будет осуществляться в два этапа - на протяжении начального (2006-2007 годы.) и основного этапов (2008-2015 годы), в ходе которых предполагается осуществление основных мероприятий по внедрению в Украине системы интегрированного управления использованием и охраной вод, в частности:

- завершить разработку и ввести в действие полный пакет законодательных и нормативных актов, которые регламентируют правовые отношения субъектов управления водами и обеспечить практическую реализацию правовых норм и требований относительно системы административно-институциональных, финансово-экономических и информационно-методических условий осуществления интегрированного управления использованием и охраной вод;

- завершить создание и обеспечить полномасштабное функционирование системы органов государственного управления речными бассейнами (районами речных бассейнов);

- создать и обеспечить реализацию планов управления водами каждого района речного бассейна, в том числе схем интегрированного управления водами района речного бассейна и долгосрочных целевых бассейновых программ комплексного развития вод.

Кроме того, планируется развитие двустороннего и многостороннего межгосударственного сотрудничества Украины с другими странами по проблемам охраны и использования вод трансграничных районов речных бассейнов и усовершенствования его институционального обеспечения. С этой целью со стороны Украины необходимо и возможно осуществление ряда организационных инициатив на национальном и межгосударственном уровнях, в частности:

- заключить многосторонние межгосударственные соглашения по вопросам интегрированного по целям, отраслям и задачам регионального сотрудничества сторон на территориях выделенных районов речных бассейнов, дополняя таким образом существующие механизмы трансграничного сотрудничества в пределах административно-территориальных единиц или в пограничных районах.

Утверждение указанной Концепции охраны вод Украины на государственном уровне и разработка на этой основе проекта Национальной стратегии использования и охраны водных ресурсов, как это предполагалось проектом Государственной программы экономического и социального развития Украины на 2006 год, отвечает, среди прочего, приоритетам экологической политики стран ЕС на ближайшее десятилетие, заложенных в Шестой Программе действий Сообщества в области окружающей среды, одобренной 22 июля 2002 года Решением №1600/2002/ЕС относительно „обеспечения полной имплементации Водной Рамочной Директивы, нацеленной на хороший экологический, химический и качественный состав воды, совместное и устойчивое управление водами" и внесет существенный вклад в адаптацию природоохранного законодательства Украины.

Выводы:

1. Проведенный анализ показал: несмотря на то, что в последние 5 лет принято немало законодательных и нормативно-правовых актов в сфере окружающей среды, которые полностью отвечают целям и задачам адаптации законодательства Украины к законодательству ЕС – с учетом значительных объемов acquis communautaire ЕС, которые необходимо транспонировать в национальную правовую систему, этот процесс осуществляется очень медленными темпами.

2. Среди главных проблем, которые предопределяют замедленный ход процесса адаптации и нуждаются в разрешении, в первую очередь можно выделить необходимость усовершенствования планирования нормотворческой работы в Украине, в основу которого должна быть положена долгосрочная стратегия и государственная целевая программа адаптации природоохранного законодательства Украины к Аcquis communautaire Европейского Союза, которая должна определить цели, задачи и приоритеты адаптации в долго -, средне - и краткосрочной перспективе.

На данное время указанные стратегия и программа отсутствуют, долгосрочное планирование адаптационного процесса осуществляется фрагментарно путем включения отдельных мероприятий в разделы по развития законодательства (в случае их наличия) или соответствующих направлений деятельности, предусмотренных отдельными общегосударственными экологическими программами (стратегиями, планами) или их проектами.

3. Сопоставление фактических данных по финансированию адаптации законодательства в Украине с ориентировочными потребностями затрат на адаптацию, аналогичных затратам государств-кандидатов на вступление в ЕС, свидетельствует, что при условии сохранения достигнутого уровня расходов процесс адаптации растянется на много десятилетий. В связи с чем финансовое обеспечение процесса адаптации нуждается в существенном усовершенствовании, а именно:

• определении реальных потребностей финансового обеспечения адаптации законодательства в каждой приоритетной сфере;

• существенное увеличение объемов бюджетного финансирования на адаптацию законодательства Украины к законодательству ЕС;

• обеспечение проведения соответствующих переговоров с ЕС и увеличение предоставления Украине целевой технической помощи количественно и качественно нового уровня, с использованием положительного опыта сотрудничества стран-кандидатов на вступление в ЕС и стран-членов ЕС.

ІІ. Подготовка предложений для включения в Полномасштабное проектное предложение по направлению „Гармонизация природоохранного законодательства”

3. Предложения по стратегическому планированию адаптации законодательства Украины в сфере охраны и использования водных ресурсов

Концептуальные и методологические основы стратегического планирования

Проведенный анализ адаптации законодательства Украины на ее современном этапе свидетельствует о наличии годового цикла в процессе планирования соответствующих работ и мероприятий и отсутствии стратегических элементов планирования политики и реализации в приоритетных сферах, в частности, долгосрочной (или среднесрочной) стратегии, программы или перспективного плана адаптации природоохранного законодательства Украины к Аcquis communautaire ЕС в целом и в сфере охраны и использование водных ресурсов, в частности.

Рычаги государственного регулирования, которые применялись традиционно, требуют упорядочения и подчиненности единым приоритетам развития, установленным стратегическими разработками. Необходимость такого рода документа включена в рекомендации ряда проектов международной технической помощи, в частности, по разработке:

• „Стратегии и программы приближения Украины к требованиям ЕС в области природопользования с учетом экономической оценки стоимости всех этапов процесса приближения” (Заключний звіт по проекту "Розвиток екологічної політики та системи управління в Україні"// Грант Фонду інституційного розвитку Світового банку 28281 UA. К., 1999);

• „„Концепции и Государственной программы адаптации экологического водного законодательства Украины к законодательству ЕС” (Національний план дій України з екологічного оздоровлення басейну Дніпра (проект) // Програма ПРООН-ГЕФ екологічного оздоровлення басейну Дніпра. К., 2004);

• „Национальной программы принятия экологических Аcquis communautaire ЕС” (NPAA), которую можно ввести в Национальный план мероприятий по охране окружающей среды (NEAP) („Стратегічний екологічний документ” (проект) // Проект ПРООН-ГЕФ “Оцінка національного потенціалу в сфері глобального екологічного управління в Україні”. К., 2005).

Общественно-политическими предпосылками появления такой стратегии выступают:

- европейский выбор Украины – обретение ассоциированного, а со временем и полноправного членства в ЕС, что определено как стратегическаю цель государственной политики. Важным условием достижения поставленной цели является „сближение существующего и будущего законодательства Украины с законодательством ЕС”, для чего Украина должна принять меры по обеспечению того, чтобы ее законодательство „постепенно было приведено в соответствие к законодательству Сообщества” (Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между Украиной и Европейскими Сообществами (Европейским Союзом) и их государствами членами (СПС). ;

- появление общих границ Украины с Евросоюзом (с 2004 года - со стороны Польши, Словакии, Венгрии, с 2007 года - Румынии), соответствующее увеличение общих пограничных и трансграничных водных экосистем и необходимость обеспечения единых подходов с государствами-соседями по их охране и использованию (обеспечение координации действий с целью достижения целей законодательных актов ЕС; разработка общих планов управления речными бассейнами и реализация программы природоохранных мероприятий; реализация программы мониторинга состояния водных объектов и охраняемых зон; привлечение к управлению речными бассейнами всех заинтересованных сторон и т.п.);

- ориентация на природоохранное право Европейского Союза является важным фактором развития законодательства стран - соседей Украины, в частности Российской Федерации, поскольку требование относительно приближения законодательства с формулировками, аналогичными статье 51 СПС, присутствует в Договоре о партнерстве и сотрудничестве между Российской Федерацией и ЕС. Соответственно, гармонизация водного законодательства Российской Федерации с законодательством Европейского Союза определена одним из важнейших условий реализации «Основных направлений развития водохозяйственного комплекса России до 2010 года», утвержденных распоряжением Правительства РФ от 31 мая 2004 г. № 742-р. Новая редакция Водного кодекса Российской Федерации, введенного в действие Федеральным Законом Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 73-ФЗ была разработана на основе принципов Водной Рамочной Директивы ЕС (2000), которые применялись с учетом русской специфики. В рамках Программы ТАСІС и двустороннего международного сотрудничества в последние годы были реализованы проекты «Реформа водного законодательства Российской Федерации» (2002-2003 годы), „Гармонизация нормативных баз в области охраны окружающей среды в России” (2002 -2004 годы) и другие;

- согласование национального природоохранного законодательства с международными правовыми актами является одним из направлений „Национальной стратегии устойчивого социально-экономического развития Республики Беларусь на период до 2020 года”, одобренной Национальной комиссией по устойчивому развитию Республики Беларусь 6 мая 2004 года (протокол №11/15ПР). Кроме того, Беларусь и Россия разработали проект Программы «Гармонизация законодательной и нормативно-методической базы в области охраны окружающей среды Республики Беларусь и Российской Федерации на 2006-2008 годы», в котором особое внимание сконцентрировано на унификации законодательства и усилении взаимодействия природоохранных министерств в сфере формирования единых экономических механизмов регулирования природопользования, охраны и рационального использования вод, рационального использования природных ресурсов, сохранения биоразнообразие и т.п.

Целью разработки и реализации стратегии адаптации является создание предпосылок к подготовке законодательного поля в сфере охраны и использования водных ресурсов для вхождения Украины в Европейский Союз.

Главными задачами являются:

- обеспечение соответствия законодательства Украины обязательствам, которые вытекают из Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между Украиной и Европейскими Сообществами и их государствами-членами от 14 июня 1994 года и других международных договоров, которые касаются сотрудничества Украины с ЕС;

- создание правовой базы для интеграции Украины в ЕС;

- развитие законодательства Украины в направлении его приближения к законодательству Европейского Союза и обеспечение надлежащего уровня подготовки в Украине проектов законов и других нормативно-правовых актов;

- обеспечение системности и согласованности в работе органов государственной власти во время осуществления мероприятий по адаптации законодательства;

- усовершенствование порядка планирования, выполнения и мониторинга нормотворческой работы на основе долгосрочной стратегии развития законодательства Украины в указанных сфере с целью его приближения к законодательству Европейского Союза.

В основу формирования и реализации стратегии должны быть положены следующие методологические принципы и положения:

- принцип стратегической ориентации и соответствия государственной политике в сфере охраны и использование водных ресурсов, в частности, Концепции охраны вод Украины, разработка проекта которой осуществляется согласно распоряжению Кабинета Министров Украины от 22 апреля 2005 года № 117-р „Об утверждении мероприятий по выполнению в 2005 году Плана действий Украина - ЕС” и от 27 апреля 2006 г. № 243-р „Об утверждении мероприятий по выполнению в 2006 году Плана действий Украина - ЕС”, и Национальной стратегии использования и охраны водных ресурсов, разработка которой предполагалась проектом Государственной программы экономического и социального развития Украины на 2006 год;

- принцип государственной поддержки: учитывая важную роль, которую сыграет адаптация законодательства в сфере охраны и использования водных ресурсов, задачи стратегии должны находиться в центре внимания органов государственной власти и общественности и рассматриваться, как важнейшие. Главным проявлением государственного протекционизма является всесторонняя поддержка реализации мероприятий стратегии со стороны Кабинета Министров, Минприроды и Минъюста;

- принципы целесообразности (Мармазов В., Друзенко Г., Асланян Г.) и селективного подхода (Вовк В.): отсутствие жестких и конкретных обязательств по адаптации национального законодательства, глубины и сроков ее достижения, аналогичных тем, которые возлагаются на государства-кандидаты на вступление в ЕС, обуславливают возможность и обязательность осуществления добровольной аппроксимации с учетом современных национальных интересов Украины, ее экономических условий и возможностей, экологической эффективности и целесообразности (учитывая то, что время возможного вступления Украины в ЕС пока что не определено, а процесс адаптации экологического законодательства Украины к праву окружающей среды ЕС является делом затратным и надеяться на широкомасштабную внешнюю помощь в этой части нет оснований) (Мармазов В., Друзенко Г. Адаптація законодавства України до ACQUIS ЕС - Юридична газета Юстініан №12(12) 24 грудня 2003 .http://www.justinian.com.ua/newspapers.php; Асланян Г. Проблеми імплементації Угоди про партнерство і співробітництво між Європейськими Співтовариствами та їх державами – членами та Україною (УПС) // "Часопис Парламент" №5/2004; Вовк В. Вступ країн Центральної та Східної Європи до Європейського Союзу: вплив на екологічну політику та перспективи сталого розвитку (Уроки для України). Підсумкова доповідь дослідження // http://dialogs.org.ua/ru/material/full/5/722 на 27 лютого 2004 року; „Стратегічний екологічний документ” (проект) // Проект ПРООН-ГЕФ “Оцінка національного потенціалу в сфері глобального екологічного управління в Україні”. К., 2005);

- принцип инициативного подхода к формированию стратегии устойчивого развития: в частности, к адаптации инновационной эколого-экономической политики ЕС, исходя из национальных условий и задач, ориентация на новые, перспективные эколого-правовык механизмы, которые ныне формируются в странах ЕС ("движение на опережение" – к ЕС "будущего"), формирование евро интеграционной политики на началах перспективности, эффективности и минимальной затратности, а также адекватности тенденциям развития самого ЕС. (Вовк В. Вступ країн Центральної та Східної Європи до Європейського Союзу: вплив на екологічну політику та перспективи сталого розвитку (Уроки для України). Підсумкова доповідь дослідження; „Стратегічний екологічний документ” (проект) // Проект ПРООН-ГЭФ “Оцінка національного потенціалу в сфері глобального екологічного управління в Україні”. К., 2005);

- принципы системности и приоритетности: предусматривает комплексный подход к процессу приближения законодательства Украины к законодательству ЕС, приоритетность в определении целей и задач, согласно определенной стратегии и реальным возможностям с целью решения проблемы огромных масштабов адаптации, соответствующей организации адаптационного процесса, необходимостью обеспечения надлежащего качества нормопроектной работы и соблюдение высоких стандартов по приближению законодательства, установленных Законом Украины «Об Общегосударственной программе адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза», которые практически не отличаются от требований ЕС по гармонизации законодательства государств-членов;

- принцип научного обоснования, который предусматривает поддержку развития фундаментальных и прикладных исследований и содействие организации комплексного научного сопровождения реализации стратегии, в частности, в части проведения анализа политики и нормативных актов ЕС с оценкой актуальности каждого из положений и с учетом практики их применения и перспектив по усовершенствованию; сравнительно-правовой анализ соответствия национального законодательства праву ЕС с подготовкой конкретных рекомендаций о необходимости приведения нормативных актов Украины в соответствие к праву ЕС; проведение экономической, социальной и политической оценки принятия, внедрения и обеспечения выполнения нормативных актов; проведение научно-технической, нормопроектной работы, направленной на создание проектов нормативно-правовых актов;

- принцип полного соответствия, который означает способность страны в полном объеме адаптировать национальное законодательство к европейскому праву, что определяется не только формальным перенесением требований, которые действуют в ЕС, в национальное законодательство, а также созданием и наличием законодательно определенных действенных механизмов выполнения принятых решений и безусловного соблюдения принятых законов;

- принцип согласованности и координации в работе органов государственной власти во время осуществления мероприятий по адаптации законодательства, согласно которому необходимо как размежевание сфер ведения и ответственности за проведение гармонизации между органами государственной власти, так и обеспечение четкой координации действий с целью получения синергетического эффекта;

- принцип консолидации органов власти и институтов гражданского общества с целью разработки механизмов планирования, выполнения и мониторинга адаптационных процессов, развития демократических процессов и повышения активности граждан по решению экологических проблем и обеспечению участия общественности в принятии управленческих решений, а также расширение их доступа к законотворческому процессу;

- принцип применения новых эффективных механизмов, к которым принадлежат постоянные профессиональные и общественные технологии системного мониторинга состояния и анализа выполнения основных показателей адаптации, публичная оценка намеченных и достигнутых результатов, публичное обсуждение проблем и широкое освещение их в средствах информации, эффективные технологии контроля и управления фактическим состоянием выполнения работ, использования средств государственного бюджета и соблюдения бюджетной дисциплины;

- принцип информирования и периодической отчетности, которий означает необходимость организации целенаправленного формирования общественной мнения на всех уровнях населения Украины, обеспечение отчетности и информирование широких слоев населения.

Организационные основы реализации стратегии

С целью реализации указанной стратегии предлагается:

• разработка (Минприроды при участии Минъюста, Минэкономики, Минагрополитики, Минстроя, МОЗ, Минпромполитики, Госводхоза, Гослесхоза, Госкомзема), утверждение (Кабинетом Министров Украины) и внедрение концепции и государственной целевой программы (национального плана) адаптации законодательства, рассчитанных на 10-15 лет и основанных на положениях Концепции охраны вод, проект которой разработан в рамках выполнения Плана действий Украина - ЕС в 2005 и 2006 годах (согласно распоряжениям Кабинета Министров Украины от 22 апреля 2005 года № 117-р и от 27 апреля 2006 г. № 243-р.);

• принятие и реализация Плана действий по адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза в сфере использования и охраны водных ресурсов, который определяет цели адаптации (приоритеты), акты acquis communautaire, положения которых подлежат имплементации, направления деятельности и мероприятия, сроки выполнения и ориентировочные объемы финансирования (Таблица 5). План действий предлагается утвердить Приказом Министерства охраны окружающей природной среды Украины;

• принятие и реализация Индикативного плана-графика первоочередных мероприятий адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза в сфере использования и охраны водных ресурсов, который определяет цели и направления адаптации, положение законодательства ЕС, которые подлежат имплементации, приоритетные мероприятия по имплементации с приведением перечня проектов законов Украины и других нормативно-правовых актов, разработка которых предусмотрена планом (Таблица 9). Указанный Индикативный план-график предлагается утвердить Приказом Министерства охраны окружающей природной среды Украины и вместе с Планом действий представить на рассмотрение и утверждение Подкомитета по вопросам энергетики, сотрудничества в гражданском ядерном секторе и охраны окружающей среды и транспорта, телекоммуникаций, науки и технологий, образования и просвещения Комитета по вопросам сотрудничества между Украиной и Европейскими Сообществами (Европейским Союзом);

• принятие и реализацию ежегодных планов мероприятий по выполнению Общегосударственной программы адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза и мероприятий по выполнению Плана действий Украина - ЕС. Основой определения приоритетов и включения в ежегодные планы должны служить вышеупомянутые утвержденные планы действий и рекомендации Минъюста.

Выполнение мероприятий, определенных указанными Планами, должны обеспечить Отдел регулирования водных ресурсов Минприроды Украины. Кроме того, Отдел также будет осуществлять:

- подготовку справок о соответствии проектов нормативно-правовых актов acquis communautaire в сфере использования и охраны водных ресурсов;

- подготовку ежегодно, согласно установленным срокам - предложений относительно источников acquis communautaire, которые регулируют правоотношения в сфере использования и охраны водных ресурсов и которые необходимо перевести на украинский язык в следующем годе;

- подготовку ежегодно, согласно установленным срокам - предложений к проекту плана мероприятий по выполнению Общегосударственной программы адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза на следующий год и информацию об источниках финансирования и объемах расходов на осуществление мероприятий по адаптации законодательства в следующем году, в том числе за счет средств Государственного бюджета Украины;

- подготовку ежегодно, согласно установленным срокам - предложений по научно-техническому обеспечению выполнения мероприятий по адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза в сфере использования и охраны водных ресурсов, предусмотренных указанными Планами, в проект плана научно-исследовательских, исследовательско-конструкторских и природоохранных мероприятий Минприроды, которые финансируются из общего фонда Государственного бюджета Украины в рамках выполнения бюджетных программ “Прикладные научные и научно-технические разработки по приоритетным направлениям в сфере охраны окружающей природной среды” и “Государственные научно-технические программы и научные части государственных целевых программ в сфере природоохранной деятельности” и Государственного фонда охраны окружающей природной среды в рамках выполнения природоохранных мероприятий по установленным бюджетным программам;

- подготовку и представление предложений, совместно с Управлением по вопросам европейской интеграции и международного сотрудничества, по реализации программ (проектов) международной технической помощи, направленных на выполнение Планов.

Таблица 8

План действий из адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза в сфере использования и охраны вод

Таблица 9

Индикативный план-график первоочередных мероприятий адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза в сфере использования и охраны водных ресурсов

Выводы:

1. Проведенный анализ адаптации законодательства Украины на современном ее этапе свидетельствует о необходимости безотлагательного внедрения стратегических элементов планирования адаптации природоохранного законодательства Украины к Аcquis communautaire ЕС в целом и в сфере охраны и использование водных ресурсов в частности.

2. Реализацию стратегии адаптации природоохранного законодательства в сфере охраны и использования водных ресурсов предлагается осуществлять путем:

• разработки (Минприроды при участии Минъюста, Минэкономики, Минагрополитики, Минстроя, МОЗ, Минпромполитики, Госводхоза, Гослесхоза, Госкомзема), утверждения (Кабинетом Министров Украины) и внедрения концепции и государственной целевой программы (национального плана) адаптации законодательства, рассчитанных на 10-15 лет и основанных на положениях Концепции охраны вод, проект которой разработан в рамках выполнения Плана действий Украина - ЕС в 2005 и 2006 годах (согласно распоряжениям Кабинета Министров Украины от 22 апреля 2005 года № 117-р и от 27 апреля 2006 г. № 243-р.);

• выполнения среднесрочного Плана действий (рассчитанного на 3-5 лет) и краткосрочного Индикативного плана-графика первоочередных мероприятий по адаптации законодательства (рассчитанного на 1-3 года), которые могут быть утверждены приказом Министерства охраны окружающей природной среды Украины („Об организации и мониторинге выполнения мероприятий по адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза в сфере использования и охраны водных ресурсов”). План действий и Индикативный план-график в дальнейшем могут быть включены в концепцию и программу как ее составляющие на краткосрочном и среднесрочном этапах реализации.

Указанные планы определяют цели адаптации (приоритеты), акты acquis communautaire, положения которых подлежат имплементации, направления деятельности, приоритетные мероприятия по имплементации с приведением перечня проектов законов Украины и других нормативно-правовых актов, разработка которых предусмотрены планами, сроки выполнения и ориентировочные объемы финансирования.

3. Главная проблематика гармонизации национального законодательства на разных этапах реализации стратегии заключается в следующем:

на краткосрочную перспективу - связанная с:

• гармонизацией водной политики (Директива 2000/60/ЕС Европейского Парламента и Совета от 23 октября 2000 года, которая устанавливает рамки действий Сообщества в сфере водной политики);

• гармонизацией требований по контролю промышленных загрязнений (Директива Совета 96/61/ЕС от 24 сентября 1996 года об интегрированном предотвращении загрязнения и контроле)

• имплементацией водной политики (Директива 2000/60/ЕС Европейского Парламента и Совета от 23 октября 2000 года, которая устанавливает рамки действий Сообщества в сфере водной политики; Конвенция об охране и использовании трансграничных водотоков и международных озер 1992 года);

на среднесрочную перспективу - связанная с:

• гармонизацией водной политики (Директива 2000/60/ЕС Европейского Парламента и Совета от 23 октября 2000 года, которая устанавливает рамки действий Сообщества в сфере водной политики);

• гармонизацией требований по контролю промышленных загрязнений (Директива Совета 96/61/ЕС от 24 сентября 1996 года об интегрированном предотвращении загрязнения и контроле);

• гармонизацией требований по контролю сбросов (Директива 91/271/ЕEC об очистке городских сточных вод; Директива 91/676/ЕEC об охране вод от загрязнения, которое вызвано нитратами из сельскохозяйственных источников);

• гармонизацией требований о качестве поверхностных вод (Директива Совета 76/160/ЕЭС от 8 декабря 1975 года о качестве воды, предназначенной для купания);

• гармонизацией требований о качестве питьевой воды (Директива Совета 98/83/ЕС от 3 ноября 1998 года о качестве воды, предназначенной для употребления человеком);

на долгосрочную перспективу - связанная с адаптацией и обеспечением имплементации положений всех основных Директив, которые представляют Аcquis communautaire ЕС в сфере охраны и использования водных ресурсов.

3. Организационно-техническое обеспечение реализации мероприятий по адаптации законодательства должны быть возложено на Минприроды и Отдел регулирования водных ресурсов Минприроды.

Финансовое обеспечение мероприятий по адаптации законодательства предполагается осуществлять за счет средств государственного бюджета и международной технической помощи.

4. Предложения к проекту Программы мониторинга выполнения мероприятий по адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза в сфере охраны и использования водных ресурсов

Обоснование создания, цели, главные пользователи данных и структура системы мониторинга

Важным и непременным элементом стратегии и программы (планов) адаптации законодательства Украины в сфере охраны и использования водных ресурсов является механизм мониторинга их выполнения по определенным показателям. В частности, о необходимости применения Кабинетом Министров Украины мер по внедрению общего с ЕС механизма мониторинга прогресса адаптации национального законодательства Украины к законодательству ЕС отмечалось в "Послании Президента Украины к Верховной Раде Украины "О внутреннем и внешнем положении Украины в 2002 году" (Адаптація законодавства України до законодавства Европейського Союзу // Стратегічна панорама - № 2, 2003 http://www.niisp.gov.ua/vydanna/panorama/2003_2.php)

Мониторинг осуществляется с целью:

• получения современной информации и анализа изменений, которые происходят в законодательстве Украины согласно требованиям ЕС;

• определение прогресса и степени адаптации законодательства (с документальным подтверждением согласно общепринятым в европейской практике методам) для ведения переговоров с ЕС в этой области;

• информирование заинтересованных центральных органов исполнительной и законодательной власти Украины, международных организаций и общественности о результативности проведенной работы.

Система периодического обзора процесса адаптации имеет целью достижения следующих задач:

• обеспечение эффективного использования ресурсов: регулярный обзор программ по адаптации поможет своевременно определить потенциальные проблемы и помочь Минприроды определить приоритеты для решения первоочередных вопросов;

• обеспечение надлежащего уровня координации действий: мониторинг может помочь техническим экспертам и специалистам, которые привлечены к процессу адаптации, достижению более четкого понимания требований ЕС и масштабов адаптации, и будет оказывать содействие улучшению координации действий между разными структурными подразделениями Минприроды;

• обеспечение правительственной и общественной поддержки: информация, которая будет получена с помощью системы мониторинга, может использоваться заинтересованными центральными органами законодательной и исполнительной власти и экологической общественностью, которая улучшит информированность и может обеспечить широкую поддержку со стороны заинтересованных сторон;

• подготовку к принятию на себя ответственности за членство в ЕС: поскольку все государства-члены ЕС через определенные интервалы времени должны докладывать Еврокомиссии о статусе транспонирования и имплементации экологических действий, создание регулярной системы мониторинга процесса в период подготовки к адаптации может заложить основы для выполнения обязанностей по отчетности, когда государство-кандидат станет членом ЕС.

Система мониторинга должна по возможности предоставлять разные типы информации в зависимости от конкретных потребностей разных руководящих национальных и международных органов.

Среди пользователей информационных ресурсов системы мониторинга определяются следующие основные категории:

• центральные органы законодательной власти (Верховная Рада Украины: Комитет по вопросам экологической политики, природопользования и ликвидации последствий Чернобыльской катастрофы; Комитет по вопросам Европейской интеграции);

• центральные органы исполнительной власти (Кабинет Министров, Министерство юстиции), информация которым предоставляется согласно принятым правительственным постановлениям и распоряжениям;

• центральные органы исполнительной власти (Минприроды, Министерство экономики, Министерство финансов и прочие органы, привлеченные к процессу адаптации законодательства);

• европейские официальные учреждения (заинтересованные органы Европейской Комиссии - DG ELARG, ТАІЕХ Office, DG ENV и т.п.);

• заинтересованные международные организации и доноры;

• общественность, средства массовой информации.

Система мониторинга адаптации должна состоять из следующих составляющих:

• мониторинг процесса транспонирования (оценивание статуса транспонирования acquis communautaire);

• мониторинг процесса имплементации (оценивание статуса имплементации acquis communautaire);

• мониторинг реализации планов и программ по адаптации.

В процессе оценивания используются два типа информации: объективная оценка существующего статуса и информация об изменениях в этом статусе на протяжении определенного срока по мере выполнения программ (планов) соответствующих законодательных и имплементационных мероприятий.

Создание и функционирование системы мониторинга основано на положениях руководящих документов Европейской Комиссии, в частности:

• European Commission, Guide to the Approximation of European Union Environmental Legislation, http://europa.eu.int/comm/environment/guide/preface.htm (на 14.10.2003);

• European Commission, Handbook for Implementation of EU Environmental Legislation, http://europa.eu.int/comm/environment/enlang/handbook/ handbook.htm;

• The European Commission's Directorate-General for Environment (DG ENV), Progress Monitoring on Approximation. Progress Monitoring Manual //Supporting the Accession Process of the Candidate Countries and Croatia (Version 17 October 2005).

Мониторинг процесса транспонирования

Для отчетности о статусе транспонирования acquis communautaire должны употребляться Сравнительные таблицы (TOCs), в которых сравнение идет положение за положением соответствующих Директив и решений ЕС, с целью обеспечения полного выполнения всех юридических обязательств. Формат Сравнительной таблицы используется для того, чтобы:

• сделать адекватную оценку расхождений между национальным законодательством и требованиями ЕС и определить, какие положения национального законодательства необходимо изменить, и как именно провести эти изменения;

• продемонстрировать Еврокомиссии, что каждое обязательство Директивы ЕС было транспонировано в сопоставлении с конкретными положениями национального законодательства, которое приняло это транспонирование. (Кроме того, страны-члены ЕС должны привести Еврокомиссии тексты юридических положений, адаптированных в конкретном разделе Директивы).

Сравнительные таблицы применяют балльную систему, при помощи которой можно определить текущий статус транспонирования каждой конкретной Директивы и оценку промежуточных результатов транспонирования всего законодательства в отдельно взятом секторе. Об этом свидетельствуют изменения в баллах при оценке выполнения конкретной Директивы на определенный срок (вплоть до его завершения) и сумма баллов транспонирования всех Директив.

При регулярной оценке (каждые полгода или год) Таблицы могут предоставить точную картину хода адаптации в экологическом секторе.

Сравнительные таблицы создают основу для разработки программ и планов по усовершенствованию законодательства и дальнейшего определения реальных шагов, которые необходимо осуществить для имплементации законодательных актов и помогают предотвратить принятие на себя юридических обязательств, которые в реальности не могут быть выполненными.

Сравнительные таблицы должны быть подготовлены для каждой из директив, которые составляют acquis communautaire в сфере использования и охраны водных ресурсов. Для определения стадии транспонирования конкретного положения той или другой Директивы и предоставления возможности отслеживания, когда и каким образом нужно ожидать осуществление транспонирования, методология использует систему начисления баллов.

Форма Сравнительной таблицы приведена в Таблице 10. Верхняя часть каждой Сравнительной таблицы содержит название соответствующей директивы ЕС, имеет отдельное место для указания государства-кандидата, от которого предоставляется данная информации, а также имя лица, которое заполняет таблицу и дату. Последняя строка в таблице употребляется для подсчета баллов, чтобы увидеть ход процесса транспонирования. В левой части этой строки приводится общее количество возможных баллов, в случае если все юридические обязательства директивы было полностью транспонированы. В правой части приводится общее количество баллов на текущей стадии транспонирования.

Таблица 10

Форма „Сравнительной таблица Директив ЕС в сфере использования и охраны водных ресурсов”

Нижняя часть Сравнительной таблицы имеет такие колонки:

Статья: Приводится № и название статьи и приложений Директивы.

Требования ЕС: Вторая колонка содержит юридические обязательства, которые должны быть приняты государствами-кандидатами для их внесения в национальное законодательство. Каждая строка содержит отдельное положение или его часть. Если положение или его часть имеют более чем одно юридическое обязательство, то для каждое обязательства предусмотривается отдельная строка.

Описание юридических обязательств может предоставляться в сокращенном виде, чтобы не перегружать информацией Сравнительную таблицу.

Некоторые положения, как требование по отчетности, не будут иметь юридических обязательств вплоть до даты вступления в ЕС. В тот же время, если административные и информационные системы управления должны быть подготовлены еще до вступления в ЕС, эти положения должны быть включены, как напоминание о необходимости разработки административных мероприятий, с целью подготовки по выполнению обязательств по отчетности после вступления.

Существующий национальный закон (укажите соответствующий закон и № статьи): Эта колонка служит для указания соответствующего положения из национального законодательства, которое принято, действующее на данный момент и отвечает требованиям ЕС (с приведением полного названия каждого законодательного акта и информации о его публикации в официальных изданиях). Если одно из положений конкретного нормативного акта отвечает другому обязательству из директивы ЕС, достаточно использовать его аббревиатуру в следующих ссылках (с дальнейшим указанием расшифровки использованных аббревиатур).

Отвечает ли требованиям ЕС? Эта колонка используется для того, чтобы определить, полностью ли отвечает национальное законодательство требованиям ЕС. При заполнении необходимо быть уверенным, что ответ "да" дается только тогда, когда транспонирование полное, т.е., частичного транспонирования недостаточно.

Если не отвечает требованиям ЕС, как состоится транспонирование? Эту колонку предусматривается использовать для демонстрации того, как обязательство ЕС будут транспонироваться, например, законодательным актами Верховной Рады, постановлением или распоряжением правительства, или приказом, принятым министерством. Можно указать один из трех ответов: L - означает законодательный акт; GO - правительственное постановление; МО - приказ министерства. Если необходимо дополнить существующий юридический акт для завершения транспонирования, употребляйте L, GO или МО, в зависимости от юридической процедуры, которая будет использована для введения в действие этого дополнения.

Эта колонка предоставляет государству-кандидату возможность показать, как идет процесс транспонирования. Если был подготовлен проект юридического или нормативного акта с целью транспонировать какое-то обязательство ЕС, необходимо указать название запроектированного акта, и статью, на которую транспонируется конкретное положение.

Статус процесса транспонирования. Эта колонка должна использоваться для того, чтобы показать статус транспонирования, включая статус любого проекта законодательного или административного акта, описанного в предыдущей колонке. Каждой строке необходимо предоставить балл от 0 до 5. Если юридическое обязательство было полностью транспонировано и приобрело юридическую силу, строка получает балл 5. Если на определенный момент не было совершено никаких шагов по транспонированию юридического обязательства, строка получает балл 0. (балл 0 также вводится относительно тех положений, которые вообще не нужно транспонировать в национальное законодательство).

Ниже приведенная таблица показывает, как распределяются баллы для определения статуса законодательного или нормативного акта (или проекта акта), на который транспонируется определенное требование ЕС:

Законодательный акт (L):

0. = На этот момент не осуществлены никакие шаги

1. = Проект разрабатывается

2. = Министерство согласовывает

3. = Правительство согласовывает

4. = Проект прошел первое чтение в Верховной Раде

5. = Принято и опубликовано

Правительственное постановление (GO):

0. = Ha этот момент не осуществлены никакие шаги

1. = Проект разрабатывается

3. = Министерство одобряет

4. = Другие заинтересованные министерства согласовывают

5. = Правительство утверждает и публикует

Министерский приказ (МО):

0. = На этот момент не осуществлены никакие шаги

1. = Проект разрабатывается

3 = Проект обсуждается

5 = Министерство утверждает и публикует

После того, как для каждого юридического обязательства из Сравнительной таблицы будет определен балл, который указывает на статус транспонирования, общее количество баллов в этом столбике подытоживается и указывается в верхней части Сравнительной таблицы. Сравнение между этой цифрой и общим количеством всех возможных баллов в случае полного транспонирования (определяется умножением количества обязательств, установленных соответствующим актом ЕС, на 5 баллов) укажет на статус процесса транспонирования.

Год, на который запланировано завершить полное транспонирование: дата, когда национальный законодательный или нормативный акт, который транспонирует обязательство ЕС, приобретет юридическую силу.

Год, на который запланировано завершить полную имплементацию: Эту колонку было добавлено для того, чтобы государство-кандидат могло указать, когда следует ожидать фактического выполнения требований, указанных в принятом законодательстве (если такая информация будет в наличии).

Мониторинг процесса имплементации

Процесс имплементации многих положений директив ЕС нуждается в длительном периоде времени и значительных расходах. Задержки в их имплементации могут привести к задержкам в процессе присоединения к ЕС, или могут удостоверить о необходимости введения переходных периодов. Мониторинг имплементации имеет целью помочь ответственным центральным органам исполнительной власти лучше руководить этим сложным процессом.

С этой целью процесс имплементации делится на четыре этапа:

• Оценка ситуации. Во время первой стадии собирается информация для определения, какие конкретные положения подпадают под руководство Директив ЕС, а также для определения текущего статуса расхождения с требованиями ЕС. Через оценку масштабов регулирования и уровня расхождения с директивами ЕС становится возможным установить приоритеты в выполнении адаптации, что является основной задачей фазы планирования;

• Планирование действий. Фаза планирования включает в себя разработку механизмов и программ конкретных мероприятий (действий), которые необходимо воплотить для достижения приоритетов, определенных на стадии оценки, с учетом имеющихся финансовых и человеческих ресурсов;

• Реализация планов. Эта фаза включает в себя выполнение конкретных мероприятий, запланированных в предыдущей фазе, например, создание необходимой институциональной и экологической инфраструктуры, обеспечение финансовыми ресурсами для выполнения обязательств, которые требуются законодательством ЕС и т.п.;

• Оценка результатов. Фаза оценки результатов важна для установления, содействовали ли запланированные мероприятия достижению определенных результатов, и какие дополнительные действия необходимы для завершения имплементации. Оценка результатов может осуществляться в любое время хода процесса имплементации. В случае реализации запланированных мероприятий на протяжении продолжительного времени, оценивание результатов необходимо выполнять через определенные интервалы времени для того, чтобы иметь возможность пересмотреть планы мероприятий и осуществить их корректирование.

Эти четыре фазы должны рассматриваться как последовательный процесс, который необходимо повторять пока не будет достигнута полная сходимость с законодательством ЕС.

С целью обеспечения регулярного оценивания статуса имплементации каждой из Директив ЕС, которые представляют acquis communautaire в сфере использования и охраны вод, и для помощи государствам-кандидатам в мониторинге их усилий по адаптации законодательства, были разработаны Анкеты имплементации (Implementation Questionnaire – IQ).

Анкеты имплементации фокусируются на практических элементах воплощения требований каждой из Директив ЕС (согласно фазам реализации, приведенных выше) и готовятся следующим образом: верхняя часть каждой анкеты содержит название соответствующей Директивы, указание страны, от которой предоставляется данная информации, а также имя лица, которое заполняет таблицу и дату, согласно форме, приведенной в таблице 11.

Таблица 11

Форма „Анкеты имплементации Директив ЕС в сфере использования и охраны водных ресурсов”

Анкеты содержат по десять главных вопросов, на которые можно отвечать "да" или "нет". (формирование указанных вопросов осуществляется на основе материалов „Руководства по имплементации экологического законодательства ЕС” - „Handbook for Implementation of EU Environmental Legislation, European Commission, 2003”).

Эти главные вопросы сформулированы таким образом, чтобы оценить, сколько времени необходимо государству для сбора начальной информации и для планирования своих действий по разработке эффективной стратегии для будущего соответствия требованиям ЕС.

Каждый главный вопрос приводит к дополнительным вторичным вопросам в зависимости от предоставленных ответов "да" или "нет". Вторичные вопросы направлены на предоставление указаний (руководства) государствам-кандидатам относительно тех шагов, которые необходимо предпринять при планировании действий по имплементации. Они также направлены на предоставление дополнительных деталей о масштабах имплементационных мероприятий, которые еще необходимо воплотить.

Заполнение Сравнительных таблиц и Анкет имплементации - это инструмент постоянного процесса адаптации, поэтому статус транспонирования и имплементации должен регулярно проверяться и возобновляться, даже после вступления в ЕС с тем, чтобы быть уверенным, что обязательство члена ЕС полностью выполняются.

Регулярное возобновление статуса транспонирования и имплементации с интервалом – один раз в год, должно определить, придерживается ли страна своих целей и обязательств по транспонированию и имплементации.

Мониторинг реализации планов и программ по адаптации

Мониторинг реализации планов и программ по адаптации имеет целью отслеживание процесса воплощения в жизнь каждого из этапов адаптации экологического законодательства.

Объектом мониторинга должны быть:

• долго – и среднесрочные и ежегодные планы практических мероприятий (действий) из адаптаципои, которые должны быть основаны на уже разработанной и утвержденной национальной стратегии адаптации экологического законодательства. Эти планы должны определять перечень законодательных актов ЕС, которые составляют acquis communautaire в сфере использования и охраны водных ресурсов и положения которых подлежат имплементации, цели адаптации и приоритеты, мероприятия, сроки выполнения и орган центральной исполнительной власти, которая отвечает за выполнение;

• планы – графики транспонирования и имплементации каждой из Директивы ЕС, которые составляют acquis communautaire в сфере использования и охраны водных ресурсов, с применением методик и основ, приведенных в предыдущем разделе. Эти планы определяют: центральные органы исполнительной власти, ответственные за внедрение каждой из Директив ЕС; требования Директив ЕС; мероприятия по транспонированию с запланированными датами принятия/введения в действие соответствующих законодательных актов; мероприятия по имплементации с соответствующими предельными датами по выполнению каждого требования; финансовые потребности (институциональная инфраструктура, экологическая инфраструктура, в том числе, потребность инвестиций в государственный и частный секторы и т.п.); список конкретных проектов по имплементации, в том числе, мероприятия помощи со стороны ЕС и международных финансовых организаций;

Мониторинг должен обеспечить:

• регулярное (не меньше одного раза в год) оценивание состояния выполнения планов мероприятий по адаптации;

• постоянное отслеживание процесса финансирования каждого конкретного этапа транспонирования и имплементации требований законодательства ЕС, в частности, обеспечение финансирования для капиталоемкой экологической инфраструктуры, которое будет одним из важнейших задач государств-кандидатов;

• ведение учета работы, которая ведется в других министерствах в соответствии с их полномочиями в определенных областях экологического законодательства с тем, чтобы обеспечить удовлетворительный ход процесса адаптации.

Отслеживание процесса внедрения планов адаптации может быть основано на применении матричного (табличного) формата.

Матрица отслеживания транспонирования может содержать следующие данные:

первая колонка показывает Перечень актов Acquis communautaire в сфере использования и охраны вод (Директив ЕС), другие – орган центральной исполнительной власти, который отвечает за адаптацию соответствующей Директивы ЕС; орган ЕС, который отвечает за координацию адаптации директивы; статус перевода законодательства ЕС (или был перевод заказан, или был он официально одобрен); статус проведения Сравнительной оценки директивы („да” или „нет”, дата проведения); статус транспонирования требований директивы (если „да” - название и дата принятия/введения в действие соответствующего национального законодательного акта, если „нет” - название и ориентировочная дата принятия/введения в действие соответствующего национального законодательного акта).

Матрица отслеживания имплементации может содержать следующие данные:

первая колонка показывает Перечень актов Acquis communautaire в сфере использования и охраны вод (Директив ЕС), другие – орган центральной исполнительной власти, который отвечает за имплементацию соответствующей Директивы ЕС; орган ЕС, который отвечает за координацию адаптации директивы; статус выполнения каждого требования Директивы ЕС; объем финансовых потребностей по имплементации и фактический объем средств за установленный отчетный период (в том числе, по источникам финансирования); проблемы и приоритетные мероприятия на перспективный период.

Организационно-техническое, информационное и финансовое обеспечение мониторинга

Организационное обеспечение системного отслеживания успешности процесса адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза в сфере использования и охраны водных ресурсов должны быть возложено на Минприроды, как орган, ответственный за осуществление задач, определенных Стратегией интеграции Украины в Европейский Союз, по сотрудничеству в сфере охраны окружающей природной среды, охраны, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, экологической, ядерной и радиационной безопасности (Распоряжение Президента Украины от 27 июня 1999 года №151/99-рп „О Перечне центральных органов исполнительной власти, ответственных за осуществление задач, определенных Стратегией интеграции Украины в Европейский Союз”).

Ответственное структурное подразделение Минприроды должно быть определено приказом по министерству „Об организации и мониторинге выполнения мероприятий по адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза в сфере использования и охраны водных ресурсов” - согласно распределению функциональных обязанностей это должен быть Отдел регулирования водных ресурсов.

Для ведения мониторинга процесса адаптации ответственное структурное подразделение Минприроды инициирует:

• создание рабочей группы из представителей центральных органов законодательной и исполнительной власти, научных и общественных организаций, международных организаций и т.п.;

• разработку и реализацию стратегии, программы и ежегодных планов адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза в сфере использования и охраны водных ресурсов;

• создание и обеспечение функционирования системы мониторинга процесса адаптации.

Система регулярного мониторинга адаптации должна обеспечить следующее:

• оперативные данные о национальном статусе адаптации, в том числе, транспонирования и имплементации, включая графики проведения всех действий по адаптации законодательства, а также запланированные, выполненные и невыполненные задачи и т.п.;

• оперативные данные об изменениях в требованиях ЕС или данные о тенденциях в политике ЕС, которые могут повлиять на существующие планы по транспонированию и имплементации, а также данные о запланированных расходах;

• необходимую информацию для отчетности перед Еврокомиссией;

Периодичность отчетностия (информирования) по результатам мониторинга:

• Кабинета Министров Украины и Министерства юстиции - ежегодное информирование, в том числе, для включения в ежегодный отчет о ходе реализации Общегосударственной программы законодательства Украины к законодательству Европейского Союза;

• Подкомитета по вопросам энергетики, сотрудничества в гражданском ядерном секторе и охраны окружающей среды и транспорта, телекоммуникаций, науки и технологий, образования и просвещения Комитета по вопросам сотрудничества между Украиной и Европейскими Сообществами (Европейским Союзом) - ежегодное информирование;

• Европейской комиссии и ее органов - отчетность согласно установленным договоренностям;

• Общественному Совету при Минприроды (для распространения информации среди общественных экологических организаций) - ежегодное информирование.

Информационная поддержка процесса мониторинга предусматривает:

• создание и ведение информационной базы национальных законодательных актов, нормативно-правовых документов и международных соглашений, и acquis communautair ЕС, которые регулируют деятельность в сфере использования и охраны водных ресурсов;

• издание бюллетеней, сборников нормативных актов, других материалов

• организацию и проведение семинаров, конференций, симпозиумов, других мероприятий.

Освещение результатов мониторинга осуществляется с применением следующих средств:

• веб - страницы Минприроды;

• веб - страницы Государственного департамента по вопросам адаптации законодательства Министерства юстиции;

• веб - страницы Комитета по вопросам экологической политики, природопользования и ликвидации последствий Чернобыльской катастрофы Верховной Рады Украины;

• Вестника Государственного департамента по вопросам адаптации законодательства Министерства юстиции „Евроинформ”;

• других правительственных и общественных информационных изданий.

При выполнении задач адаптации законодательства предусмотрено осуществление научной поддержки функционирования и усовершенствования системы мониторинга, которая включает развитие соответствующих прикладных научных разработок.

Финансирование ведения мониторинга предполагается за счет средств государственного бюджета и средств международной технической помощи. С этой целью ответственное структурное подразделение Минприроды обеспечивает:

• ежегодную подготовку предложений по выполнению мероприятий по мониторингу адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза в сфере использования и охраны водных ресурсов, для включения в проект плана научно-исследовательских, исследовательско-конструкторских и природоохранных мероприятий Минприроды, которые финансируются из общего фонда Государственного бюджета Украины и Государственного фонда охраны окружающей природной среды;

• подготовку и представление предложений по реализации программ (проектов) международной технической помощи, направленных на выполнение мероприятий по мониторингу.

Ожидаемые результаты мониторинга адаптации:

• обеспечение процесса транспонирования и имплементации законодательства согласно требованиям ЕС и установленной международной практике;

• обеспечение качественной и основательной подготовки к процедуре отбора для вступления в ЕС;

• повышение уровня удовлетворения потребностей органов государственной власти, науки, общественности, средств массовой информации в объективной и достоверной информации о состоянии приближения законодательства Украины к требованиям ЕС;

• повышение оперативности и качества информационного обслуживания Минприроды, других центральных органов исполнительной власти и повышение информированности общественности;

• усиление международного сотрудничества Украины в указанной области.

Выводы:

1. Оценка процесса усовершенствования и адаптации законодательства возможна только путем создания соответствующей системы мониторинга, которая является важным и непременным элементом национальных программ (планов) гармонизации природоохранного законодательства.

2. Главная проблематика гармонизации национального законодательства в период до 2011 года должны быть сосредоточена на Директивах, которые были определены в качестве приоритетных в ходе разработки проекта „Стратегической программы действий бассейна Днепра и механизмы ее реализации” (2004) и включены в проекта Плана действий по адаптации законодательства Украины к законодательству ЕС в сфере использования и охраны водных ресурсов, который предложено утвердить Приказом Минприроды. Они связаны, в частности с:

• гармонизацией водной политики (Директива 2000/60/ЕС Европейского Парламента и Совета от 23 октября 2000 года, которая устанавливает рамки действий Сообщества в сфере водной политики);

• гармонизацией требований по контролю промышленных загрязнений (Директива Совета 96/61/ЕС от 24 сентября 1996 года об интегрированном предотвращении загрязнения и контроле);

• гармонизацией требований по контролю сбросов (Директива 91/271/ЕEC об очистке городских сточных вод; Директива 91/676/ЕEC об охране вод от загрязнения, которое вызвано нитратами из сельскохозяйственных источников);

• гармонизацией требований о качестве поверхностных вод (Директива Совета 76/160/ЕЭС от 8 декабря 1975 года о качестве воды, предназначенной для купания);

• гармонизацией требований о качестве питьевой воды (Директива Совета 98/83/ЕС от 3 ноября 1998 года о качестве воды, предназначенной для употребления человеком);

Согласно установленным приоритетам и временным рамкам реализации мероприятий национальных планов по адаптации законодательства предлагается проводить мониторинг их выполнения.

3. Определение конкретных мероприятий, которые могут быть выполнены в рамках Программы экологического оздоровления бассейна Днепра в 2008-2010 годах (Компонент «Гармонизация природоохранного законодательства») и необходимые объемы их финансирования для Украины приведены в таблице 12.

4. Ответственным за выполнение Программы мониторинга предлагается определить Отдел регулирования водных ресурсов Минприроды Украины, а исполнителями - членов национальной рабочей группы по адаптации законодательства, в состав которой должны войти ведущие специалисты по направлениям согласно запланированной деятельности.

Таблица 12

Направления деятельности по Программе мониторинга гармонизации национального законодательства и ориентировочные объемы их финансирования

5. Рекомендации к Полномасштабному проектному предложению по выполнению Программы ПРООН-ГЭФ экологического оздоровления бассейна Днепра в 2008-2010 годах

Компонент 3 „Гармонизация природоохранного законодательства”

Цели выполнения:

• обеспечение согласованности законодательств трех государств в сфере контроля над загрязнением и соответствия этих законодательств подходам, принятым в Европейском Союзе (ЕС);

• обеспечение выполнения положений «Соглашения о сотрудничестве в области использования и охраны бассейна реки Днепр», в проекте которого заявлено, что государства «принимают меры по гармонизации природоохранного законодательства Приднепровских стран и ЕС»;

• обеспечение выполнения положений «Стратегической программы действий бассейна Днепра и механизмы ее реализации», в проекте которой предполагается „гармонизация законодательства в области предотвращения химического, биогенного и радионуклеидного загрязнения окружающей среды согласно подходам ЕС”.

Предпосылки выполнения:

• плодотворное международное сотрудничество государств бассейна Днепра (Республика Беларусь, Российская Федерация, Украина), которые являются сторонами Конвенции ЕЭК ООН об охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер (Хельсинки, 17 марта 1992 г.) и заключили между собой двусторонние соглашения о совместном использовании и охране трансграничных вод (Украина - Российская Федерация, 1992; Украина - Республика Беларусь, 2001; Республика Беларусь - Российская Федерация, 2002);

• значительное влияние Днепра на состояние прибрежных вод и экосистему северо-западного участка Черного моря, который прилегает к Румынии и Болгарии, которые подали заявления относительно членства в ЕС и стнут его членами с 1 января 2007 года;

• появление общих границ Украины, Беларуси и Российской Федерации с Евросоюзом, соответствующее увеличение общих пограничных и трансграничных водных экосистем и необходимость обеспечения единых подходов с государствами-соседями по их охране и использованию (обеспечение координации действий с целью достижения целей законодательных актов ЕС; разработка общих планов управления речными бассейнами и реализация программы природоохранных мероприятий; реализация программы мониторинга состояния водных объектов и охраняемых зон; привлечение к управлению речными бассейнами всех заинтересованных сторон и т.п.);

• европейский выбор Украины – обретение ассоциированного, а со временем и полноправного членства в ЕС, что определено как стратегической цели государственной политики (важным условием достижения поставленной цели является „сближение существующего и будущего законодательства Украины с законодательством ЕС”, для чего Украина должна принять меры для обеспечения того, чтобы ее законодательство „постепенно было приведено в соответствие к законодательству Сообщества”);

• ориентация на природоохранное право Европейского Союза - важный фактор развития законодательства Российской Федерации, поскольку требование о приближении законодательства с формулировками, аналогичными статье 51 СПС, присутствуют в Договоре о партнерстве и сотрудничестве между Российской Федерацией и ЕС. Соответственно, гармонизация водного законодательства Российской Федерации с законодательством Европейского Союза определена одним из важнейших условий реализации «Основных направлений развития водохозяйственного комплекса России до 2010 года», утвержденных распоряжением Правительства РФ от 31 мая 2004 г. № 742-р. Новая редакция Водного кодекса Российской Федерации, введенного в действие Федеральным Законом Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 73-ФЗ была разработана на основе принципов Водной Рамочной Директивы ЕС (2000), которые применялись с учетом русской специфики. В рамках Программы ТАСІС и двустороннего международного сотрудничества в последние годы были реализованы проекты «Реформа водного законодательства Российской Федерации» (2002-2003 годы), „Гармонизация нормативных баз в области охраны окружающей среды в России” (2002 -2004 годы) и другие;

• согласование национального природоохранного законодательства с международными правовыми актами является одним из направлений „Национальной стратегии устойчивого социально-экономического развития Республики Беларусь на период до 2020 года”, одобренной Национальной комиссией устойчивого развития Республики Беларусь 6 мая 2004 года (протокол №11/15ПР). Кроме того, Беларусь и Россия разработали проект Программы «Гармонизация законодательной и нормативно-методической базы в области охраны окружающей среды Республики Беларусь и Российской Федерации на 2006-2008 годы», в котором особое внимание сконцентрировано на унификации законодательства и усилении взаимодействия природоохранных министерств в сфере формирования единых экономических механизмов регулирования природопользования, охраны и рационального использования вод, рационального использования природных ресурсов, сохранения биоразнообразие и т.п.;

• развитие внутренней гармонизации природоохранного законодательства Приднепровских стран обусловлено следующими факторами и обязательствами:

- обеспечением выполнения „Соглашения о взаимодействии в области экологии и охраны окружающей природной среды” от 8 февраля 1992 года, в котором Республика Беларусь, Российская Федерация, Украина, среди других стран СНГ, „для обеспечения ведения согласованной политики в области экологии и охраны окружающей природной среды” признали необходимым „гармонизировать принятые ими природоохранные законодательные акты, экологические нормы и стандарты” (статья 3);

- обеспечением выполнения „Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Украины о сотрудничестве в области охраны окружающей среды” от 26 июля 1995 года и „ Соглашения между Правительством Украины и Правительством Республики Беларусь о сотрудничестве в области охраны окружающей среды” от 16 декабря 1994 года, в которых одним из направлений сотрудничества Стороны определили, соответственно, „усовершенствование природоохранного законодательства” и „правовые и экономические аспекты природопользования”;

- обеспечением выполнения международных конвенций и соглашений, сторонами которых являются Приднепровские государства.

Тенденция последних лет, по разработке и принятию законодательных актов в соответствии, в той или иной степени, с природоохранным законодательством ЕС, обуславливает возможность применения положений Директив ЕС, которые представляют acquis communautaire ЕС, в качестве сравнительной базы единства, динамики и мониторинга процессов внутренней гармонизации национального законодательства Приднепровских государств.

Задача 1. Реализация Национальных программ (планов первоочередных мероприятий) по гармонизации национального законодательства с законодательством ЕС

Обоснование

Национальные программы (включая, планы первоочередных мероприятий) должны включать приоритетные задачи и мероприятия, которые данное государство планирует выполнить на протяжении ближайших 10-15 лет. Предполагается, что указанные виды работ будут финансироваться как из бюджетов каждой страны, так и за счет международной помощи.

Главная проблематика гармонизации национальных законодательств в ближайшие годы связана с гармонизацией водной политики (Директива 2000/60/ЕС Европейского Парламента и Совета от 23 октября 2000 года, которая устанавливает рамки действий Сообщества в сфере водной политики), гармонизацией требований по контролю промышленных загрязнений (Директива Совета 96/61/ЕС от 24 сентября 1996 года об интегрированном предотвращении загрязнения и контроле) и имплементацией водной политики (Директива 2000/60/ЕС Европейского Парламента и Совета от 23 октября 2000 года, которая устанавливает рамки действий Сообщества в сфере водной политики; Конвенция об охране и использовании трансграничных водотоков и международных озер 1992 года).

Конкретные задачи и мероприятия в рамках указанных программ (планов) определяются в зависимости от национальных особенностей каждой из государств.

Деятельность

Рамочными направлениями в деятельности могут быть определены:

- разработка и реализация национальных планов (программ) адаптации природоохранного законодательства;

- проведение экономического, социального и политического анализа последствий, которые ожидаются в связи с приведением национального законодательства в соответствие с Директивами ЕС;

- определение перечня законопроектных работ с указанием проектов нормативно-правовых актов, которые должны быть разработаны, или законодательных актов, к которым должны быть внесены изменения и дополнения, или какие должны быть признаны утратившими силу в связи с приведением национального законодательства в соответствие с Директивами;

- подготовка проектов национальных законов и других нормативно-правовых актов, предусмотренных в связи с приведением национального законодательства в соответствие с Директивами, и обеспечение их принятия;

- подготовка национальных планов (программ) имплементации принятых нормативно-правовых актов.

Ожидаемый результат:

- улучшение национальной законодательной базы для снижения трансграничного загрязнения в бассейне реки Днепр;

Критерии успешности

- утвержденные национальные программы (планы) гармонизации законодательства в Приднепровских государствах и ежегодные отчеты о ходе их выполнения;

Задача 2. Создание системы мониторинга гармонизации национального законодательства в Приднепровских государствах

Обоснование

Главная проблематика гармонизации национального природоохранного законодательства на этапе реализации Программы ПРООН-ГЭФ экологического оздоровления бассейна Днепра в 2008-2010 годах должна быть сосредоточена на Директивах, которые были определены приоритетными в ходе разработки проекта „Стратегической программы действий бассейна Днепра и механизмы ее реализации” (2004), и связанных с:

- гармонизацией водной политики (Директива 2000/60/ЕС Европейского Парламента и Совета от 23 октября 2000 года, которая устанавливает рамки действий Сообщества в сфере водной политики);

- гармонизацией требований по контролю промышленных загрязнений (Директива Совета 96/61/ЕС от 24 сентября 1996 года об интегрированном предотвращении загрязнения и контроле)

- гармонизацией требований по контролю сбросов (Директива 91/271/ЕEC об очистке городских сточных вод; Директива 91/676/ЕEC об охране вод от загрязнения, которое вызвано нитратами из сельскохозяйственных источников);

- гармонизацией требований о качестве поверхностных вод (Директива Совета 76/160/ЕЭС от 8 декабря 1975 года о качестве воды, предназначенной для купания);

- гармонизацией требований о качестве питьевой воды (Директива Совета 98/83/ЕС от 3 ноября 1998 года о качестве воды, предназначенной для употребления человеком);

Оценить процесс усовершенствования законодательства возможно только путем создания соответствующей системы мониторинга, которая является важным и непременным элементом программ (планов) гармонизации национального законодательства.

Мониторинг может осуществляться с целью:

• получения современной информации и анализа изменений, которые происходят в национальном законодательстве согласно требованиям ЕС;

• определения прогресса и степени гармонизации национального законодательства с документальным подтверждением согласно общепринятым в европейской практике методам;

• информирование заинтересованных центральных органов исполнительной и законодательной власти Украины, международных организаций и общественности о результативности проведенной работы.

Методология

Система мониторинга адаптации должна состоять из следующих составляющих:

• мониторинг процесса транспонирования (ежегодное оценивание статуса транспонирования acquis communautaire осуществляется с использованием Сравнительных таблиц - TOCs, в которых сравнение идет положение за положением для каждой из определенных Директив ЕС, с целью обеспечения полного выполнения всех юридических обязательств. Сравнительные таблицы, которые разрабатываются ежегодно, создают основу для разработки программ и планов по усовершенствованию законодательства и дальнейшего определения реальных шагов, которые необходимо осуществить для имплементации законодательных актов, и помогают предотвратить принятие на себя юридических обязательств, которые в реальности не могут быть выполненными; проведение экономического, социального и политического анализа последствий, которые ожидаются в связи с приведением законодательства в соответствие с каждой из определенных Директив);

• мониторинг процесса имплементации (ежегодное оценивание статуса имплементации acquis communautaire осуществляется с использованием Анкет имплементации – IQ. Регулярное возобновление статуса транспонирования и имплементации с интервалом – один раз в год, должно определить, придерживается ли страна своих целей и обязательств по транспонированию и имплементации);

• мониторинг реализации планов и программ по гармонизации (имеет целью ежегодное отслеживание процесса воплощения в жизнь каждого из этапов гармонизации экологического законодательства и должен обеспечить регулярное - не менее одного раза в год, оценивание состояния выполнения планов мероприятий по адаптации; постоянное отслеживание процесса финансирования каждого конкретного этапа транспонирования и имплементации требований законодательства ЕС с помощью Матриц отслеживания транспонирования и Матриц отслеживания имплементации; ведение учета работы, которая ведется в других министерствах согласно их полномочиям в определенных областях экологического законодательства, чтобы обеспечить удовлетворительный ход процесса адаптации и т.п.)

Деятельность

- разработка Программы мониторинга гармонизации национального законодательства (в частности, разработка содержания имплементационных анкет для каждой из определенных Директив);

- создание и обеспечение деятельности международной и национальных рабочих групп гармонизации законодательства из представителей органов законодательной и исполнительной власти, научных и общественных организаций, международных организаций и т.п., проведение ежегодных встреч экспертов и региональных семинаров с участием всех заинтересованных сторон для презентации приоритетных Директив ЕС, обсуждение проблем гармонизации и подготовки рекомендаций;

- создание и поддержка ведения информационных баз национальных законодательных актов, нормативно-правовых документов и международных соглашений, и acquis communautair ЕС, которые регулируют деятельность в сфере использования и охраны водных ресурсов, открытой для пользователей в режиме “ on-line” на веб-страницах Программы ПРООН-ГЭФ экологического оздоровления бассейна Днепра и Минприроды Приднепровских государств;

- освещение результатов мониторинга с применением веб - страниц Минприроды и Программы ПРООН-ГЭФ экологического оздоровления бассейна Днепра; издание информационных бюллетеней, презентационных материалов о приоритетных Директивах ЕС, сборников нормативных актов Приднепровских государств и ЕС, других материалов.

Ориентировочный бюджет

Для реализации запланированных мероприятий по созданию и выполнению Программы мониторинга требуется по ориентировочным подсчетам около 900 тыс. долл. США (с условием их паритетного распределения между Приднепровскими государствами).

Ожидаемые результаты

- разработанные и введенные механизмы мониторинга гармонизации национального законодательства согласно требованиям ЕС.

Критерии успешности

• разработаны и введены механизмы мониторинга гармонизации национального законодательства согласно требованиям ЕС в Приднепровских государствах;

• участие заинтересованных сторон и широкой общественности (органы законодательной и исполнительной власти, научные и общественные организации) в процессе мониторинга гармонизации национального законодательства;

• проведение научно-практических семинаров и встреч для заинтересованных сторон по вопросам гармонизации законодательства;

• результаты мониторинга гармонизации национального законодательства и обзора законодательных изменений в Приднепровских государствах освещены средствами Интернета, опубликованы и распространены;

• создание и использование всеми заинтересованными сторонами информационной базы национальных законодательных актов, нормативно-правовых документов и международных соглашений, и acquis communautair ЕС, которые регулируют деятельность в сфере использования и охраны водных ресурсов.

Література

1. Адаптація законодавства України до законодавства Європейського Союзу // Стратегічна панорама - № 2, 2003 http://www.niisp.gov.ua/vydanna/panorama/2003_2.php

2. Асланян Г. Проблеми імплементації Угоди про партнерство і співробітництво між Європейськими Співтовариствами та їх державами – членами та Україною (УПС) // "Часопис Парламент" №5/200

3. Вовк В. Вступ країн Центральної та Східної Європи до Європейського Союзу: вплив на екологічну політику та перспективи сталого розвитку (Уроки для України). Підсумкова доповідь дослідження // http://dialogs.org.ua/ru/material/full/5/722 на 27 лютого 2004 року

4. Водна Рамкова Директива ЄС 2000/60/ЄС. Основні терміни та їх визначення. // Проект ТАСІС „Управління басейнами річок Буг, Латориця та Уж”// К.: 2006. – 240 с.

5. Довідник законодавства Співтовариства (http://europa.eu.int/eur-lex/lex/en/repert/index.htm

6. Доповідь про стан виконання Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу - ЄвроІНФОРМ Вісник Державного департаменту з питань адаптації законодавства № 1 / 2006 (2) С. 13-27

7. Европейская Комиссия. Сближение с экологическим законодательством Европейского Союза в странах Восточной Европы Кавказского региона и Средней Азии: Путеводитель. – Люксембург: Бюро официальных публикаций Европейских Сообществ, 2003. 123 с.

8. Заключний звіт по проекту "Розвиток екологічної політики та системи управління в Україні"// Грант Фонду інституційного розвитку Світового банку 28281 UA. К., 1999

9. Закон України „Про Державний бюджет України на 2002 рік” // Відомості Верховної Рады, 2002, N 12-13, ст.92

10. Закон України „Про Державний бюджет України на 2003рік” // Відомості Верховної Рады, 2003, N 10-11, ст.86

11. Закон України „Про Державний бюджет України на 2004 рік” // Відомості Верховної Рады, 2004, N 17-18, ст.250

12. Закон України „Про Державний бюджет України на 2005 рік” // Відомості Верховної Рады, 2005, N 7-8, ст.162

13. Закон України „Про Державний бюджет України на 2006 рік” // Відомості Верховної Рады, 2006, N 9, N 10-11, ст.96

14. Закон України від 17 січня 2002 року №2988-III „Про Загальнодержавну програму розвитку водного господарства”

15. Закон України від 18 березня 2004 року «Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу» // Відомості Верховної Рады України. - 2004. - № 29. - Ст. 367.

16. Закон України від 21 листопада 2002 року № 228IV «Про Концепцію Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу»// Відомості Верховної Рады України. - 2003. - № 3.- С. 12.

17. Закон України від 3 березня 2005 року №2455-IV „Про Загальнодержавну програму "Питна вода України" на 2006-2020 роки”

18. Зеркаль О. На інших сподівайся, а сам пильнуй або Адаптація законодавства України до законодавства ЄС - Юридична газета Юстініан №2(38) 17 лютого 2005

19. Зеркаль О., Качка Т. Методичні настанови з питань адаптації законодавства України до acquis communautaire. - К.: ТОВ „Ніка-Прінт", 2005. - 128 с.

20. Каманін А., Фуке Д. Навколишнє середовище. Наближення законодавства України до законодавства Європейського Союзу // Українсько-європейський консультативний центр з питань законодавства // К., 2003

21. Кашкин С.Ю. Стратегия и механизмы гармонизации законодательства России и Европейского Союза, как ключевые компоненты их эффективного взаиморазвития в XXI веке // Российско-Европейский Центр Экономической Политики (РЕЦЭП) М., 2005. http://www.recep.ru

22. Мармазов В., Друзенко Г. Адаптація законодавства України до ACQUIS ЄС - Юридична газета Юстініан №12(12) 24 грудня 2003 .http://www.justinian.com.ua/newspapers.php

23. Наказ Міністерства юстиції України від 28 квітня 2005 року №42/5 „Про впорядкування процесу здійснення експертизи проектів законів України та інших нормативно-правовых актів на предмет їх відповідності acquis communautaire”

24. Национальный отчет Украины по проекту «Гармонизация природоохранного законодательства Приднепровских стран с законодательством стран-членов ЕС» //В.Р.Лозанский. Программа ПРООН-ГЭФ экологического оздоровления бассейна Днепра. - Киев – Харьков, 2003

25. Національна доповідь про стан навколишнього природного середовища в Україні у 2004 році - К.: Видавництво Раєвського, 2004.

26. Національна стратегія європейської інтеграції (Проект).- Київ, 2005 // http://www.eerc.kiev.ua

27. Національна стратегія поводження з твердими побутовими відходами в Україні. Стратегія та План дій. // Данське екологічне співробітництво з країнами Східної Європи (DANCEE), Міністерство навколишнього середовища Данії, Державний комітет України з питань житлово-комунального господарства. Грудень, 2004

28. Національна стратегія реформування та розвитку водопровідно-каналізаційного господарства України та План дій // Данське екологічне співробітництво з країнами Східної Європи (DANCEE), Міністерство екології Данії, Державний комітет України з питань житлово-комунального господарства. - Листопад 2002

29. Національний план дій України з екологічного оздоровлення басейну Дніпра (проект) / Програма ПРООН-ГЕФ екологічного оздоровлення басейну Дніпра. К., 2004

30. Огляд стану адаптації законодавства України до acquis communautaire. - К.: ТОВ "Ніка - Прінт" - 2006. - 516 с.

31. План дій "Україна - Європейський Союз" Європейська політика сусідства

32. Повідомлення Комісії до Рады та Європейського Парламенту „Ширша Європа - Сусідство: Нові рамки стосунків з нашими східними та південними сусідами, 11 березня 2003 року, COM (2003) 104 final, стор. 10

33. Постанова Верховної Рады України від 23 лютого 2006 року N3506-IV „Про Рекомендації парламентських слухань „Актуальні проблеми зрошення, підтоплення та повеней в Україні”. - Відомості Верховної Рады України, 2006, №29, ст.248

34. Постанова Кабінету Міністрів України від 10 квітня 2001 р. №345 „Про затвердження плану дій щодо реалізації пріоритетних положень Програми інтеграції України до Європейського Союзу у 2001 році” // Офіційний вісник України – 2001., № 15, стор. 39, стаття 650

35. Постанова Кабінету Міністрів України від 12 листопада 1998 року №1773 «Про затвердження Положення про Міжвідомчу координаційну раду з адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу» // Офіційний вісник України. - 1998. - № 45. - C. 53, ст. 1673.

36. Постанова Кабінету Міністрів України від 12 червня 1998 р. №852 «Про запровадження механізму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу»

37. Постанова Кабінету Міністрів України від 12 червня 1998 року № 852 "Про запровадження механізму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу"

38. Постанова Кабінету Міністрів України від 13 липня 1998 року №1074 "Питання діяльності Української частини Комітету з питань співробітництва між Україною та Європейськими Співтовариствами (Європейським Союзом)"

39. Постанова Кабінету Міністрів України від 15 жовтня 2004 року №1365 "Деякі питання адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу" // Офіційний вісник України. - 2004. - № 42. - C. 35.

40. Постанова Кабінету Міністрів України від 15 травня 2003 року №716 „Про утворення Центру європейського та сравнительного права"

41. Постанова Кабінету Міністрів України від 16 серпня 1999 року №1496 «Про Концепцію адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу» //Офіційний вісник України. - 1999. - № 33. - C. 168

42. Постанова Кабінету Міністрів України від 16 серпня 1999 року №1496 Про Концепцію адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу// Офіційний вісник України. - 1999. № 33, С. 168

43. Постанова Кабінету Міністрів України від 20 січня 2006 року №42 „Про затвердження Основних напрямів урядової політики в економічній та соціальній сфері на 2006 рік” //Офіційний вісник України - 2006., № 3, стор. 70, стаття 97

44. Постанова Кабінету Міністрів України від 24 грудня 2004 року №1742 "Про утворення Державного департаменту з питань адаптації законодавства" // Офіційний вісник України. - 2004.- №52, ст. 3447

45. Постанова Кабінету Міністрів України від 26 липня 1999 року № 1353 „Про Центр перекладів актів європейського права"

46. Постанова Кабінету Міністрів України від 30 серпня 2005 року №829 „Про затвердження Стратегії залучення міжнародної технічної допомоги на 2005-2007 роки”

47. Постанова Кабінету Міністрів України від 31 березня 2004 року №417 «Про додаткові заходи щодо посилення роботи з адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу» //Офіційний вісник України. - 2004. - № 14. - С. 278, стаття 969

48. Постанова Кабінету Міністрів України від 5 червня 2000 року №915 «Про затвердження Тимчасового регламенту Кабінету Міністрів України» //Офіційний вісник України. — 2000. — № 24.— С. 51

49. Постанова Кабінету Міністрів України від 5 червня 2000 року №915 „Про затвердження Тимчасового регламенту Кабінету Міністрів України // (Офіційний вісник України. 2000. - №24. ст. 994.

50. Постанова Кабінету Міністрів України від 7 березня 2006 року №256 Про вдосконалення організації роботи з приведення національного законодавства у відповідність з європейськими нормами і стандартами // Офіційний вісник України. – 2006. - № 10, С. 218, стаття 627

51. Право інтелектуальної власності Європейського Союзу та законодавство України // Під редакцією Ю.М. Капіци. К., 2005

52. Програма діяльності Кабінету Міністрів України «Назустріч людям». Програму затверджено Постановою Кабінету Міністрів України №115 від 4 лютого 2005 року та схвалено Постановою Верховної Рады України №2426IV від 4 лютого 2005 року // Відомості Верховної Рады України. - 2005. - №12. - Cт. 209

53. Протокол дванадцятого засідання Міжвідомчої координаційної Рады з адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, 17 листопада 2003 року) http://www.clc.org.ua/ukr_cooperazzi/protokol_12.htm

54. Протокол одинадцятого засідання Міжвідомчої координаційної Рады з адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, що відбулося 22 липня 2003 року // http://www.eclc.gov.ua/ukr_cooperazzi/protokol_11.htm,)

55. Розпорядження Кабінету Міністрів України від 15 березня 2006 року №151-р „Про затвердження плану заходів щодо виконання у 2006 році Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу”

56. Розпорядження Кабінету Міністрів України від 16 червня 2005 року № 201-р „Про затвердження плану заходів щодо виконання у 2005 році Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу”

57. Розпорядження Кабінету Міністрів України від 22 квітня 2005 року № 117-р „Про затвердження заходів щодо виконання у 2005 році Плану дій Україна – ЄС”

58. Розпорядження Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2002 року №744-р „Про заходи щодо реалізації пріоритетних положень Програми інтеграції України до Європейського Союзу в 2003 році” // Офіційний вісник України - 2003 р., № 1, стор. 115, стаття 26

59. Розпорядження Кабінету Міністрів України від 27 квітня 2006 року №243-р „Про затвердження заходів щодо виконання у 2006 році Плану дій Україна – ЄС”

60. Розпорядження Кабінету Міністрів України від 28 січня 2002 року №34-р „Про заходи щодо реалізації пріоритетних положень Програми інтеграції України до Європейського Союзу в 2002 році”

61. Розпорядження Кабінету Міністрів України від 28 червня 2003 року №382-р „Про першочергові заходи з виконання Угоди про партнерство та співробітництво між Україною та Європейськими Співтовариствами (Європейським Союзом) і удосконалення інституційного забезпечення діяльності органів виконавчої влади у сфері європейської інтеграції”

62. Розпорядження Кабінету Міністрів України від 4 березня 2004 року №111-р „Про заходи щодо реалізації пріоритетних положень Програми інтеграції України до Європейського Союзу в 2004 році

63. Розпорядження Кабінету Міністрів України від 8 лютого 2006 року №70-р „Про схвалення Концепції Загальнодержавної програми розвитку заповідної справи на період до 2020 року”

64. Розпорядження Президента України від 27 червня 1999 року №151/99-рп „Про Перелік центральних органів виконавчої влади, відповідальних за здійснення завдань, визначених Стратегією інтеграції України до Європейського Союзу”

65. Спільна доповідь щодо виконання Угоди про партнерство і співробітництво між Україною та ЄС. Березень 2003 року // Європейський Союз та Україна: Стратегія відносин в контексті розширення /Інститут регіональних та євроінтеграційних досліджень “ЄвроРегіо Україна”. – К.: "К.І.С.", 2003. – с.142-181

66. Стратегічна програма дій для басейну Дніпра і механізми її реалізації (проект) / Програма ПРООН-ГЕФ екологічного оздоровлення басейну Дніпра. К., 2004

67. Стратегічний екологічний документ (проект) // Проект ПРООН-ГЕФ “Оцінка національного потенціалу в сфері глобального екологічного управління в Україні”. К., 2005

68. Угода про партнерство і співробітництво між Україною і Європейськими Співтовариствами (Європейським Союзом) та їх державами членами

69. Указ Президента від 29 листопада 2005 року №1661/2005 „Про ліквідацію Державної Рады з питань європейської і євроатлантичної інтеграції України” // Офіційний вісник України. - 2005. №48, С. 28, стаття 2989

70. Указ Президента від 3 травня 2006 року №340/2006 „Про деякі питання впорядкування діяльності консультативно-дорадчих органів при Президентові України” //Офіційний вісник України. – 2006. - №18, С. 11, стаття 1321

71. Указ Президента Україна від 14 вересня 2000 року №1072 «Про Програму інтеграції України до Європейського Союзу// Офіційний вісник України. - 2000. - №39. С. 2. стаття 1648

72. Указ Президента України від 11 червня 1998 року №615/98«Про затвердження Стратегії інтеграції України до Європейського Союзу»//Офіційний вісник України. - 1998.- № 24.- С. 3.

73. Указ Президента України від 24 лютого 1998 року №148 "Про забезпечення виконання Угоди про партнерство та співробітництво між Україною та Європейськими Співтовариствами (Європейським Союзом) і вдосконалення механізму співробітництва з Європейськими Співтовариствами (Європейським Союзом)"

74. Указ Президента України від 30 грудня 1997 року №1396 „Про затвердження Положення про Міністерство юстиції України”

75. Указ Президента України від 30 серпня 2000 року № 1033 „Про Національну раду з питань адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу” // Офіційний вісник України. - 2000. - № 35. - С. 12. стаття 1481

76. Указ Президента України від 30 серпня 2002 року №791 „Про Державну раду з питань європейської і євроатлантичної інтеграції України” // Офіційний вісник України. – 2002. - №36, С. 3, стаття 1676

77. Указ Президента України від 30 січня 2003 року №48 "Про Положення про Державну раду з питань європейської та євроатлантичної інтеграції України"

78. Указ Президента України від 9 лютого 1999 року №145 "Про заходи щодо вдосконалення нормотворческой діяльності органів виконавчої влади"

79. Указ Президента України віл 21 серпня 2004 року №965 "Питання організації виконання Закону України "Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу" // Офіційний вісник України. - 2004. - № 35, С. 41, стаття 2331

80. Communication on Accession Strategies for Environment, 1998

81. European Commission, Guide to the Approximation of European Union Environmental Legislation http://europa.eu.int/comm/environment/guide/preface.htm (на 14.10.2003)

82. European Commission, Handbook for Implementation of EU Environmental Legislation , http://europa.eu.int/comm/environment/enlang/handbook/ handbook.htm

83. Tacis National Indicative Programme 2004 – 2006 for Ukraine Adopted by the European Commission on 4 August 2003

84. The European Commission’s Directorate-General for Environment (DG ENV), Progress Monitoring on Approximation. Progress Monitoring Manual //Supporting the Accession Process of the Candidate Countries and Croatia (Version 17 October 2005)

85. White Paper in Preparation of the Associated Countries of Central and Eastern Europe to Integration into the Internal Market of the Union/COM (95) 163.